Transcripción de la Audiencia pública de 16 de enero de 1986

Presentes,

La Corte:

Thomas Buergenthal, Presidente
Rafael Nieto Navia, Vicepresidente
Rodolfo Piza Escalante, Juez
Pedro Nikken, Juez
Héctor Gros Espiell, Juez
Héctor Fix Zamudio, Juez
Jorge R. Hernández Alcerro, Juez


Charles Moyer, Secretario
Manuel Ventura, Secretario Adjunto

Por el Gobierno de Costa Rica

Licenciado Manuel Freer Jiménez, Asesor

Por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos

Doctor Edmundo Vargas Carreño, Secretario Ejecutivo

Se abrió la audiencia a las 11:35 A.M. y se cerró a la 1:00 P.M.


EL PRESIDENTE: Vamos a dar inicio a la segunda de las dos audiencias públicas programadas para celebrarse esta mañana. Esta audiencia se realiza con motivo de la solicitud de opinión consultiva presentada por el Gobierno de Costa Rica, acerca de la interpretación del párrafo primero del artículo 14 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Le ruego al señor Secretario Adjunto de la Corte leer la consulta presentada por el Gobierno de Costa Rica.

EL SECRETARIO ADJUNTO: (Lee la consulta de opinión consultiva presentada por el Gobierno de Costa Rica). De acuerdo con el artículo 52 de su reglamento la Corte Interamericana de Derechos Humanos, transmitió la consulta presentada por el Ilustrado Gobierno de Costa Rica a todos los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos y a los órganos enumerados en el Capítulo X de la Carta de la OEA, invitándoles a suministrar las observaciones que consideraran oportunas sobre el asunto.

Comparecen ante la Corte en esta audiencia representando al Gobierno de Costa Rica, su agente suplente, Lic. Manuel Freer Jiménez y el Doctor Edmundo Vargas Carreño, Secretario Ejecutivo de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en virtud de la representación que le confirió el Presidente de la Comisión.

EL PRESIDENTE: Tiene la palabra el distinguido representante del Gobierno de Costa Rica.

LIC. MANUEL FREER: Gracias, señor Presidente, (Lee el documento presentado por el Gobierno de Costa Rica).

EL PRESIDENTE: Tiene la palabra el delegado de la Comisión, Dr. Vargas Carreño.

DR. VARGAS CARREÑO: Muchas gracias, señor Presidente. No cabe duda de que la consulta que ha sometido el Ilustrado Gobierno de Costa Rica trasciende el artículo 14 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos e incide en importantes aspectos, tanto del Derecho Constitucional costarricense, como respecto de la interpretación de aquellas disposiciones de la Convención cuyo cumplimiento y eficacia se encuentran subordinados a la ley mencionada.

La respuesta que por lo tanto pueda dar esta Ilustre Corte a las interrogantes que hoy somete el Gobierno de Costa Rica no sólo será de una gran utilidad para ese Gobierno, sino también pueden contribuir a dilucidar complejos asuntos, sentando así importantes precedentes para la interpretación posterior de las normas de la Convención.

El problema central de esta consulta, a mi juicio, más que el artículo 14 de la Convención sobre el derecho de rectificación o respuesta, puede resumirse en la siguiente interrogante: ¿qué valor tienen las disposiciones de un tratado, cuya eficacia depende en alguna medida de que esas disposiciones sean reguladas o complementadas por normas de derecho interno, en el caso de un país cuyo ordenamiento jurídico prescribe la incorporación automática de los tratados como parte integrante de ese orden jurídico, y con un valor superior a las propias leyes internas? Ese es, señor Presidente, el problema fundamental, y a él procuraré referirme, evitando la tentación de incursionar en otros aspectos muy interesantes pero que no quisiera abarcar en esta oportunidad, como por ejemplo el problema de la eficacia de la Convención para países que no tienen un régimen jurídico como el de Costa Rica, o el problema general de la incorporación de la Convención en el orden jurídico de los Estados, o una interpretación del artículo 2, porque es evidente que eso incide en un conocimiento de los sistemas jurídicos internos, que no es la materia que ha sido consultada por el Gobierno de Costa Rica. Por lo tanto mi intervención va a estar limitada sólo a situaciones como la de Costa Rica, es decir, países donde la incorporación del Derecho Internacional es automático y el Derecho Internacional es parte integrante del orden jurídico de ese país y tiene un valor superior a la ley.

Pero antes creo conveniente dar algunos antecedentes sobre el artículo 14 de la Convención, que pueden incidir en esta consulta. La Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos no contiene ninguna norma como la del artículo 14 de la Convención Americana. Por su parte tanto la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombres, como la Declaración Universal de Derechos Humanos, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, se limitan tan solo a dar normas muy generales sobre el derecho a la honra, o el derecho a la reputación, sin que hayan establecido como derechos específicos regulados en un artículo especial, el derecho específico de la rectificación o respuesta.

Es cierto que a nivel internacional existe la Convención Internacional sobre Rectificación, adoptada en 1952 y abierta a la firma en 1953, pero aparte de haber tenido muy escasas ratificaciones esa Convención, ella está destinada especialmente a regular el derecho de rectificación en un Estado diferente a aquél donde se ha producido la información.

Como derecho específico el derecho de rectificación o respuesta, bueno es recordarlo, no fue de fácil aceptación en la Convención. El proyecto que presentó a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que sirvió de base a las deliberaciones de la Conferencia Especializada, en su artículo 13 regulaba este derecho de la siguiente manera y voy a leer el artículo del proyecto de la Comisión de Derechos Humanos que decía así:

1. Toda persona afectada por informaciones o conceptos inexactos o agraviantes, emitidos en su perjuicio a través de medios de difusión que se dirijan al público en general, tiene derecho a efectuar por el mismo órgano de difusión, en la misma forma y gratuitamente, su rectificación o su respuesta.
2. Si la publicación fuese resistida o demorada, la autoridad judicial competente, actuando con las garantías del debido proceso, podrá ordenarla en las condiciones que establezca la ley.
3. En ningún caso la rectificación o la respuesta exonerará de las otras responsabilidades legales en que se hubiere incurrido.

Hubo Estados como Chile, que en sus observaciones en 1969 al proyecto de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, plantearon la inconveniencia de incluir en la Convención un derecho de naturaleza más bien secundaria, como es este derecho de rectificación o respuesta. Incluso durante los debates habidos en la Conferencia Especializada de San José de Costa Rica, los representantes de Brasil y de los Estados Unidos de América manifestaron dudas y aún objeciones a la inclusión de un artículo como el propuesto por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, señalando ambas delegaciones (la brasileña y la de Estados Unidos) que era preferible confiar a las legislaciones internas la regulación de ese derecho. También aquí en San José se presentaron diversos proyectos alternativos y substitutivos al propuesto por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Como resultado de ese debate este artículo fue demorado; se formó un grupo de trabajo, el cual después de una discusión adoptó lo que en definitiva fue incorporado a la Convención como artículo 14.

El texto aprobado en San José del actual artículo 14, contrariamente al proyecto de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, no entra a precisar los requisitos o las características para que este derecho de rectificación o de respuesta pueda ejercerse. Todos esos elementos fundamentales, a mi juicio, se confían al legislador. Digamos que no es extraña esa técnica jurídica, tanto en el derecho interno como en el derecho internacional podemos encontrar casos similares. Con frecuencia se observa como normas de rango superior se remiten a normas de rango inferior para que éstas puedan dar cumplimiento a disposiciones meramente programáticas o generales, contenidas en la norma superior. Así, muchas leyes requieren de un reglamento para que puedan ser aplicadas, y no pocas constituciones en América han creado un derecho, pero han dejado a la ley su concretización práctica. Por ejemplo, y cito un caso que conozco, y sé que hay más, la Constitución de 1925 de Chile contenía, al igual que el artículo 10 de la Convención Americana, una norma estableciendo el derecho a la indemnización en caso de error judicial, pero disponiendo que la ley -la cual nunca llegó a dictarse en Chile- determinaría la forma de hacer efectivos los prejuicios que hubiera sufrido una persona como consecuencia de un error judicial. A falta de esa ley los tribunales chilenos invariablemente rechazaron las demandas judiciales que plantearon las personas absueltas o sobreseídas y en las que solicitaban una indemnización de perjuicios.

La Convención Americana sobre Derechos Humanos ha seguido también, en algunos y muy específicos y restringidos casos, esa misma técnica de remitirse a una ley interna para hacer posible el ejercicio de un derecho. Repito, no son muchos los casos, pero por la naturaleza o por la complejidad que ofrece el ejercicio de ciertos derechos, o por la diversidad de las legislaciones internas que harían imposible o muy difícil una norma de general aplicación, la Convención en esos casos ha consagrado el término genérico o programático, confiando el órgano legislativo las modalidades de su ejercicio.

Como luego vamos a ver, cuando se crea un derecho en esas condiciones surge con ello la obligación del Estado de dictar posteriormente la legislación que asegure el cumplimiento del derecho, pero mientras esa ley no se dicte no sería posible invocar como derecho interno la norma general de la Convención. Como he dicho no son muchos los casos en los cuales la Convención Americana sobre Derechos Humanos se ha valido de esta técnica de hacer que el derecho quede perfeccionado mediante una ley.

Además del artículo 14 sobre el derecho de rectificación o respuesta, podemos citar el caso del artículo 10 sobre el derecho de indemnización por error judicial, el artículo 17.5 sobre igualdad de derechos de todos los hijos, sean éstos nacidos dentro o fuera del matrimonio, y el artículo 18 sobre el derecho al nombre.

¿Existe con ello el riesgo de que estos derechos no queden protegidos si el Estado no dicta la ley? Desde luego que sí, pero no se divisa cómo podría remediarse esa situación mientras no sea promulgada la ley. Veamos por ejemplo el caso del derecho de respuesta o rectificación. Yo me pregunto qué juez costarricense, o de un país que tuviese una legislación similar, con la sola base del artículo 14, es decir sin que exista una ley interna sobre la materia, disposición que como hemos visto no precisa si es necesaria o no es necesaria una sentencia judicial que establezca que la información es inexacta o agraviante, con una norma de la Convención que no establece el plazo donde debe ejercerse este derecho, con una norma donde no establece si la rectificación será gratuita o será necesario pagarla, con una norma que no establece el lugar, la ubicación, el tamaño, si la información considerada agraviante ha sido dada por un medio de prensa escrita, yo me pregunto; con la falta de todos esos elementos fundamentales, ¿podría un juez costarricense o de un país que tuviese parecida legislación, pronunciarse sobre una demanda en la cual se ha solicitado el derecho de rectificación, y cuyo único fundamento ha sido el artículo 14 de la Convención? y más aún, ¿qué autoridad administrativa, que por supuesto está obligada -como en el caso de Costa Rica- a cumplir con la Convención como derecho interno, qué autoridad administrativa podría utilizar el artículo 14 para dirimir una controversia sobre esta manera, en el caso que no hubiere mediado una sentencia judicial que haya declarado que la información es inexacta o agraviante?.

Lo dicho, señor Presidente, no quiere decir que un Estado Parte de la Convención no esté obligado por normas como la del artículo 14, pero la obligación que surge para ese Estado es la de, precisamente, adoptar las medidas legislativas necesarias para hacer efectivo el goce del derecho consagrado en la Convención. Ese es el alcance que tiene el artículo 2 de la Convención, y fue en ese sentido que fue propuesto por la delegación de Chile.

En sus observaciones en 1969 el Gobierno de Chile, que propuso esta disposición, señaló lo siguiente y a lo cual me voy a referir rápidamente.

1. Cabe señalar, en primer término, que no parece conveniente la eliminación de una disposición análoga a la establecida en el artículo 2, párrafo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas, el cual expresa,
2. Cada Estado parte se compromete a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones del presente Pacto, las medidas oportunas para dictar las disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el presente Pacto y que no estuvieren ya garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter.

Y agregaba el Gobierno Chileno en el año 1969,

Si bien en general podría ser efectiva la afirmación hecha por el relator Dr. Dunshee de Abranches en el documento 18 de la Convención, en el sentido de que en los Estados Americanos las disposiciones de los tratados se incorporan al derecho interno en virtud de la ratificación (el relator había sostenido que todos los tratados se incorporaban al orden jurídico interno después de la ratificación, lo cual era efectivo respecto de muchos países, pero otros, como los Estados Unidos, no compartían ese punto de vista), no es menos cierto también que en varios casos habrá que adoptar medidas de orden interno para hacer efectivos los derechos, especialmente en los casos en que el propio texto del proyecto así lo indica, en términos tales como, la ley debe reconocer iguales derechos a los hijos naturales o fuera del matrimonio, como a los nacidos dentro del mismo (artículo 16), o, la ley reglamentará la forma (artículo 17) y otras semejantes. La argumentación de que la inclusión de esta cláusula en la Convención Interamericana podría justificar la alegación de un Estado en el sentido de no estar obligado a respetar uno o más derechos no contemplados en su legislación interna, no se sostiene dentro de los términos del proyecto y menos aún si su alcance queda expresamente establecido durante la Conferencia.

Hasta aquí los comentarios y observaciones del Gobierno de Chile, al proyecto de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, justificando la inclusión del artículo 2 de la Convención. Este criterio fue compartido por muchos Estados.

Es cierto que otros Estados, como el caso específico de los Estados Unidos, le asignó una interpretación diferente, aunque no incompatible con la interpretación que hemos señalado. Pero es evidente, a la vez, que en el caso de países como Costa Rica, donde no existe una ley que garantice el ejercicio del derecho consagrado en la Convención, ese país, conforme al artículo 2, se encuentra en la obligación jurídica de dictar las medidas legislativas que sean necesarias para traducir al derecho interno la disposición del artículo 14 de la Convención. Ese es el alcance que para países como Costa Rica tiene el artículo 2 de la Convención.

Por supuesto aquí nos estamos refiriendo a la ley formal, tal como lo manifestamos anteriormente respecto de la opinión consultiva solicitada por el Gobierno del Uruguay. además, creo que ha sido muy esclarecedor lo manifestado por el señor representante de Costa Rica, y personalmente comparto enteramente su punto de vista. Se requiere de una ley, sin perjuicio de que esa ley pueda ser objeto de un reglamento, pero es evidente que la ley a la cual se refiere el artículo 14 es la ley en su sentido formal, sin perjuicio de que posteriormente a la dictación de la misma puedan dictarse los reglamentos correspondientes.

Por último yo quisiera despejar una inquietud. Con esta interpretación que hemos dado, según la cual mientras no se dicte una ley, disposiciones como la del artículo 10, 14 o 18 no son exigibles jurídicamente en países como Costa Rica, ¿no significaría ello un riesgo para la estabilidad o para la eficacia de la Convención? ¿No podría ello ser invocado como un precedente para otras situaciones, para que dejen de cumplirse otros artículos de la Convención? De ninguna manera, Ilustre Corte. En el caso de países como Costa Rica, y repito, me estoy refiriendo únicamente a la situación de Estados donde la Convención es parte integrante del orden jurídico interno, tal riesgo no existe ya que la mayoría, la gran mayoría de los derechos establecidos por la Convención para Estados como Costa Rica, son auto ejecutables, se bastan a sí mismos. Pueden ser invocados como derecho interno, son aplicables directamente en el país. De ello no hay duda. Ninguna ley costarricense, por ejemplo que impusiera una pena a los descendientes de un delincuente, podría ser aplicada por un tribunal costarricense, porque ello violaría la disposición de la Convención según la cual la pena nunca trasciende a la persona del delincuente. Todo costarricense que fuere, por ejemplo, arbitrariamente expulsado del territorio de su patria, podría recurrir a un tribunal costarricense e invocar, como derecho costarricense, el artículo 22 de la Convención, que prohibe a un Estado expulsar a sus nacionales.

De lo expuesto cabría inferir que respecto a Estados como Costa Rica, en los cuales la Convención es parte integrante del orden jurídico interno, existen dos tipos de disposiciones de la Convención, en primer lugar las que son directamente aplicables en el derecho interno, sin otros requisitos que la ratificación del Estado Parte, éste es el caso, como dijimos, de un buen número de disposiciones de la Convención, sin perjuicio, por supuesto, que algunas de ellas, como dijimos anteriormente, puedan ser objeto de limitación por parte de la ley. Las otras disposiciones. como es el caso del artículo 14 de la Convención, requieren de leyes internas para que puedan ser ejecutables en el orden interno por los tribunales o por los órganos administrativos o jurisdiccionales del Poder Público.

Estos antecedentes nos permiten ensayar una respuesta a las interrogantes que ha sometido el Ilustrado gobierno de Costa Rica. Respecto a la primera pregunta, ¿Debe considerarse que el derecho consagrado en el artículo 14 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos está garantizado en su libre y pleno ejercicio a todas las personas que se encuentren bajo la jurisdicción del Estado costarricense, según se desprende de las obligaciones que para nuestro país contiene el artículo 1 de dicha Convención? Respuesta, no. Segunda, de no ser así, ¿tiene el Estado costarricense el deber jurídico internacional de adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivo el derecho de rectificación o respuesta previsto en el artículo 14 de la Convención, según las disposiciones contenidas en el artículo 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos? Respuesta, sí. Tercero: ¿Si se decidiese que el Estado costarricense está en el deber de adoptar las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivo el derecho de rectificación o respuesta previsto en el artículo 14 de la Convención Americana, sería dable entonces entender que la expresión ley que figura al final del párrafo primero del mencionado artículo 14 está usado en sentido amplio o lato, lo que podría comprender entonces disposiciones de carácter reglamentario, emitidas por decreto ejecutivo, teniendo en cuenta la índole más bien instrumental de tales disposiciones legislativas? Respuesta, no. Muchas gracias.

EL PRESIDENTE: Muchas gracias, Profesor Vargas. Lic. Freer, ¿quiere usted agregar algún comentario?

LIC. FREER: Tal vez preferiría, como representante del Gobierno de Costa Rica, contestar las preguntas concretas que los señores jueces tengan a bien hacer.

EL PRESIDENTE: Doy la palabra al Juez Gros.

JUEZ GROS: Mi pregunta es la siguiente: comparando los términos usados por los artículos 10 (derecho a indemnización), artículo 14 (derecho de rectificación o respuesta), artículo 17.5 (protección de la familia en lo que se refiere a los derechos de los hijos nacidos fuera del matrimonio) y de hecho el artículo 18 (derecho al nombre), surge claramente que hay una profunda diferencia en la redacción. Mientras que el párrafo quinto del artículo 17 es una clarísima norma de tipo programática, para usar la expresión que utilizó toma en sus comentarios a la Constitución de Weimar, y que luego se generalizó, porque dice que la ley debe reconocer, con una clarísima remisión a un programa legislativo, la redacción es distinta, aunque naturalmente no me pronuncio sobre las consecuencias de esta redacción distinta en los casos de los artículos 10, 14 y 18, en que comienza afirmando que toda persona tiene derecho, toda persona afectada tiene derecho, toda persona tiene derecho, aunque es cierto que se dice que de conformidad con la ley, etc.

Mi pregunta es: ¿qué significación se le atribuye a esta clara diferencia redaccional entre los términos empleados en los artículos que he citado? Primera pregunta. Segunda pregunta: la parte final del párrafo primero del artículo 14, cuando dice: "tiene derecho a efectuar por el mismo órgano de difusión su rectificación o respuesta en las condiciones que establezca la ley", ¿cuál es la acepción de las palabras "en las condiciones"? Muchas gracias.

LIC. FREER: Tengo que confesar que me siento como presentando el examen para optar por el título de abogado. La pregunta es muy interesante y también difícil. Yo creo que deberíamos hacer una distinción entre la violación a los derechos humanos por parte de las autoridades nacionales y la violación de la Convención por parte de los Estados, en este sentido, el artículo 2 realmente establece una obligación a cargo de los Estados, porque todavía no se habla de ninguna violación de los derechos humanos. Los Estados tienen el deber, según el artículo 2, de adoptar disposiciones de derecho interno. Por lo tanto un Estado podría estar incumpliendo el deber que se desprende del artículo 2, de adoptar disposiciones. de derecho interno, si se puede acusar a las autoridades nacionales de la violación de un derecho humano específico. Esto parece ser el caso de Costa Rica en cuanto al derecho de respuesta. Nuestro país no ha emitido ninguna ley, no ha adoptado ninguna disposición de derecho interno garantizando el artículo 14, sea el derecho de rectificación o respuesta.

Yo creo que podríamos hacer una distinción teórica en derecho, que es usual en Derecho Administrativo, para distinguir entre lo que se llama vigencia y la eficacia. Yo diría que el artículo 14 tiene plena vigencia en Costa Rica, está consagrado en nuestro país; sin embargo carece de eficacia porque le falta un requisito de eficacia, como serían las condiciones que establezca la ley, o sea la emisión de una ley que le diera eficacia a un artículo que ya tiene pleno vigor en nuestro ordenamiento jurídico.

En cuanto al artículo 14, sobre el derecho de rectificación o respuesta, yo no creo que pueda hacerse la distinción entre los Estados para los cuales la Convención es auto ejecutable, como en Costa Rica, de los Estados que requerirían una ley interna para adoptar la Convención, porque estamos frente a un caso de texto expreso; es decir, es la misma Convención la que establece la necesidad, y a texto expreso, de las condiciones que establezca la ley. Sin embargo tengo que confesar, respecto a la pregunta concreta del señor Juez Gros Espiell, que no parece igual la expresión ley usada en los artículos 10, 14 y 18, de la usada en el artículo 17.5, porque yo diría que la expresión ley en los artículos 10, 14 y 18 consagra el derecho de una vez, únicamente carece del requisito de eficacia por la falta o ausencia de una ley que complete o le otorgue eficacia a la disposición de los artículos 10, 14 y 18. En cambio en el artículo 17.5 pareciera que el uso del término ley debe ser distinto. Aquí se dice, por ejemplo, en el artículo 17.5 protección a la familia,

"La ley debe reconocer iguales derechos tanto a los hijos nacidos fuera del matrimonio, como en los nacidos dentro del mismo".

Aquí no está estableciendo un derecho directo, no lo está consagrando, sencillamente está estableciendo una obligación al Estado para que la ley reconozca iguales derechos.

Podría, aunque el asunto es un poco sutil y difícil, hacerse esa distinción entre el sentido de la palabra ley en los artículos 10, 14 y 18, con respecto al artículo 17.5.

No sé si con estas explicaciones queden claras sus preguntas. Gracias.

EL PRESIDENTE: Permítame una pregunta, pero se la puedo hacer en inglés. I may not understand the questions submitted to us properly, but I am wondering whether question number one is properly before us. That is to say, I wonder whether question number one is not, strictly speaking, a question of Costa Rican law. In other words, the way in which Costa Rica complies with its obligation under Article 14 internally, whether under its Constitution it has laws superior to regular law or not, would appear a question of Costa Rican law, and not a question of the law of the Convention. For example, if this question were asked in connection with Barbados where treaties have no domestic legal status, wouldn't it again indicate that it is a question of Barbdian law how Barbados goes about implementing the Convention, and not a question of Inter American law. So my question basically is: Is question number one a question purely of domestic Costa Rican law that shouldn't be before us?

LIC. FREER: Gracias. Voy a tratar de exponer mi pensamiento en un tema difícil. Entiendo que se haría la diferencia para aquellos Estados en que los convenios internacionales no son self-executing, de aquellos Estados para los cuales se necesitaría la adopción, la recepción en derecho interno de un tratado internacional.

Yo creo que para el artículo 14 la solución no variaría, y no variaría porque estamos frente a un texto expreso. El artículo 14 habla de la necesidad de emisión de una ley, por lo tanto aún para Costa Rica, que de conformidad con el artículo 7 de su Constitución Política los tratados internacionales son parte de su derecho interno, incluso con valor superior a la ley, siempre se requiere la emisión de una ley, pero no porque carezca de vigencia el artículo 14, ya que el artículo 14 consagra en nuestro derecho interno el derecho a la rectificación o la respuesta, sólo requiere un requisito de eficacia.

Ahora, pensándolo bien, podría afirmarse que en cuanto a los Estados que requieren la emisión de una ley para adoptar internamente un tratado, el artículo 14 se referiría no sólo a un requisito de eficacia sino de vigencia, tal vez aquí sí se podría hacer la distinción entre los Estados que requieren una ley para adoptar un tratado, de los Estados como Costa Rica es que la ley es auto ejecutable, en el sentido de que para Costa Rica sólo se requeriría un requisito de eficacia, pero para nosotros está ya consagrado ese derecho, se podría decir que tiene plena vigencia. En cambio para los otros Estados, en que no es automática la recepción en el derecho interno de los tratados, podría ser incluso un requisito de vigencia. Confieso que éstas no pueden ser las conclusiones finales porque requerirían un estudio específico que no estoy en capacidad de hacer en este momento, pero provisionalmente ese sería mi pensamiento. No sé si esto contesta la pregunta.

EL PRESIDENTE: Gracias. Tiene la palabra el Dr. Vargas.

DR. VARGAS CARREÑO: Sobre la pregunta tanto suya, señor Presidente, como la que anteriormente formuló el Juez Gros Espiell, me voy a permitir hacer algunos comentarios.

Yo comparto plenamente lo que ha dicho el representante de Costa Rica en cuanto a la diferenciación conceptual de las normas de los artículos 10, 14 y 18 con respecto al artículo 17.5, pero creo que el efecto práctico es el mismo. En ese sentido sí incide, a mi juicio, en alguna medida muy importante, la interpretación al artículo 2 y 14 por parte de esta Corte, como un asunto sometido a su competencia, que trasciende el orden jurídico costarricense. En este sentido es importante. El problema ciertamente y así lo dije, como una medida importante de Derecho Constitucional costarricense, pero también la primera pregunta incide en una interpretación del artículo 2.4 respecto de algunos países, por supuesto la interpretación de la Corte tendrá validez en cuanto los países tengan un régimen jurídico como el costarricense. No podrá ser válida más allá de esos países. Pero en el caso de un país como Costa Rica, que ha afirmado en su presentación que no tiene esa ley, porque evidentemente si ese país hubiese dictado o promulgado esa ley, la Corte no sería competente, sería exclusivamente de la jurisdicción interna, pero de acuerdo con la información suministrada por Costa Rica, que no ha dictado la ley, lo que se pregunta aquí es, y voy a leerlo adaptando la pregunta: ¿debe considerarse que el derecho consagrado en el artículo 14 de la Convención Americana de Derechos Humanos está ya garantizado en su libre y pleno ejercicio, a todas las personas que se encuentran bajo la jurisdicción de un Estado que es parte de la Convención? Ese es el alcance y en esa medida incide en asuntos de la competencia de esta Corte. Y es importante que la Corte pueda adoptar un pronunciamiento.

Eso es lo que yo podría señalar.

EL PRESIDENTE: Gracias. Tiene la palabra el Juez Piza.

JUEZ PIZA: Yo tengo una pregunta para el Lic. Freer y dos para el Dr. Vargas Garreño. La forma en que está planteada la consulta, por una parte, algo que expresó en su exposición el Lic. Freer, concretamente una especie de distinción que me parece que él hace entre lo que son obligaciones de los Estados y lo que son derechos de los seres humanos, y por otra parte en cierto modo la posición asumida por el Gobierno de Costa Rica en relación con la consulta OC-5 de nuestra Corte relativa a la colegiación de los periodistas. Esto me plantea un problema serio en cuanto a con qué propósito se formula la consulta, sobre todo porque si el derecho de respuesta no es tal derecho sino simplemente la obligación del Estado de legislar, obligación que según me pareció interpretar, no es exigible por cada ser humano o no es exigible en beneficio de cada ser humano. Esto convertiría a la norma del artículo 14 en una norma totalmente programática, que yo, con mi formación un poco exagerada, lo llamaría una expresión de buenos deseos.

Concretamente mi pregunta al Lic. Freer tiene dos partes, primero con qué propósito se ha formulado la consulta, y segundo si entendí bien que de lo que el Gobierno de Costa Rica habla es de la existencia de una obligación de legislar que no le puede ser exigida por los mecanismos de aplicación de la Convención Americana, y por lo tanto que no daría lugar a una eventual obligación de indemnizar a la persona a la que se le haya negado ese derecho.

LIC. FREER: En cuanto a la primera pregunta yo diría que realmente, y voy a repetir el término, es metajurídica, yo no me atrevería a poder definir aquí cuáles son los propósitos del Gobierno de Costa Rica para formular la consulta porque eso excedería mi natural competencia. En cuanto a la segunda pregunta yo sí hago la diferencia entre lo que es la violación a los derechos humanos, perpetrada digamos por autoridades nacionales, y lo que es la violación a obligaciones que derivan de la convención, ya a cargo de los Estados como tales. Por eso hay una clara diferencia entre el artículo 1 y 2. En el artículo 1 los Estados se obligan a respetar los derechos, pero esa no es la única violación a la Convención que podrían perpetrar los Estados o las autoridades nacionales, en cualquier caso, hay en el artículo 2 un deber del Estado de adoptar disposiciones de derecho interno.

Yo no creo que cuando un Estado todavía no ha cumplido con esta obligación del artículo 2 se pudiera acusar directamente a una autoridad nacional de violar un derecho humano, porque antes está el deber del Estado de adoptar las disposiciones de derecho interno. No es sino hasta el momento en que los Estados cumplen este deber y transforman no sólo en vigentes sino en eficaces las disposiciones de la Convención, que entonces alguien, un sujeto privado, una persona, podría elevar un caso ante los tribunales nacionales y eventualmente ante los órganos de protección internacionales. Por lo tanto en este caso concreto yo diría que no estamos frente a la violación del artículo 14 respecto a las personas, sino que el Estado siempre sigue teniendo el deber de adoptar disposiciones de derecho interno, y esta falta de cumplimiento está sujeta -creo yo- a la potestad consultiva de la Corte, y si mal no recuerdo se le puede preguntar a la Corte, por vía consultiva, la compatibilidad o no del régimen interno con la Convención. Este sería el caso precisamente de la falta de emisión de una ley nacional. Indudablemente aquí habría una incompatibilidad entre el régimen interno jurídico y las disposiciones de la Convención, pero eso sería más bien objeto de la jurisdicción consultiva de la Corte y no una violación, no podría, creo yo, alegarse una violación concreta a un derecho consagrado en la Convención, mientras el Estado no cumpla con su obligación del artículo 2 y transforme un derecho consagrado en eficaz también.

No sé si esto contesta la segunda pregunta del Lic. Piza.

JUEZ PIZA: Mi primera pregunta al profesor Vargas Carreño tiene que ver con la que le hice al Lic. Freer, y diría que tiene más que ver con su respuesta, porque yo sigo en una especie de nebulosa en este aspecto; o sea, se sostiene que el Estado tiene un deber, pero es un deber no exigible, a lo más a que puede ser sujeto es a una jurisdicción consultiva, que es meramente consultiva y que puede no ser acatada o ni siquiera considerada. Si esa es la posición del Dr. Vargas yo no tendría nada más que preguntar, porque la pregunta mía va encaminada o está basada en la idea de que sí es exigible la obligación del Estado, o en otras palabras, que aún en los casos en que la Convención subordina la eficacia de un derecho a la emisión de legislación interna, como la responsabilidad del Estado es una única y es de todo el Estado, si el Estado no promulga esa legislación está violando la Convención y está violando el derecho de todas y cada una de las personas que podrían estar amparadas a ese derecho.

Eventualmente -y ésta es la pregunta- podría llegar, por esta vía, de demandar o de acusar a un Estado de violar el artículo 14 por no emitir la legislación correspondiente, podría llegar a producirse por parte de la Corte una condena que implicaría la obligación de restablecer la situación jurídica individual de la persona afectada, y hasta de indemnizarla de los daños y perjuicios. En otras palabras, lo que parecía un principio puramente programático, al tener que ser desarrollado por la legislación se convirtió en un derecho eficaz, a través de este mecanismo.

Mi pregunta al Dr.Vargas es si este planteamiento, si esta hipótesis que yo planteo, le parece correcta o si la solución es otra, como la que plantea por ejemplo el Dr. Freer.

DR. VARGAS CARREÑO: Es difícil decir si es correcta o no porque hay muchos elementos válidos, pero que algunos que requieren de algún comentario. Yo creo que hay cierto consenso en que por razones -digamos prácticas- un derecho como el consagrado en el artículo 14, no puede ser exigible si no se dicta la ley, hay tal cúmulo de dificultades prácticas para que pueda como derecho interno basarse una petición o una demanda en el solo artículo 14. Me pareció que eso es lo que el representante del Gobierno de Costa Rica llama la falta de eficacia de la norma. Como quiera que sea no podría prácticamente ser exigible un derecho si no se dicta la ley.

Me parece, de la intervención del Juez Piza, que significa que hay una violación a la Convención de parte del Estado que no ha promulgado esa ley, y la respuesta, como lo dijimos, es evidentemente que sí, es evidente que surge para el Estado la obligación legal de dictar esa ley que puede hacer prácticamente exigible el derecho que ha sido consagrado de una manera tan general, lo cual no obsta para que no sea derecho, pero así como hay reglamentos necesarios para la implementación de la ley, dentro del orden jerárquico de las normas, en este caso se requerirá de la ley para que la Convención pueda adquirir sentido, forma y eficacia.

¿Qué remedios utilizar cuando el legislador no ha puesto en práctica esa ley? Eso incide en un problema general del derecho internacional y general de lo que puede suceder en un país. Se puede y se deben utilizar los medios posibles para poder lograr el cumplimiento de la obligación internacional, es decir, una opinión de esta Corte por su alta autoridad podría ser una invitación al Parlamento costarricense para dictar esa ley, podría haber una petición de parte de personalidades de este país en la cual reclamen la falta de cumplimiento de una ley, en un país con la tradición jurídica costarricense, su voluntad de conformarse al orden internacional es evidente que sería un llamado de atención. Es decir, entramos en una esfera en la cual están abiertas muchas opiniones. Desde un punto de vista técnico todavía no se ha cumplido con una obligación internacional y eso merece una sanción. Yo no diviso cuál, pero es un problema de la imperfección del orden jurídico internacional, válida en muchos otros países. Yo no sé si eso puede ayudarle a aclarar el asunto.

JUEZ PIZA: Nada más una aclaración que me gustaría que me hiciera. Debo entender que a su juicio, cuando un Estado viola un derecho fundamental porque no ha emitido la legislación necesaria para hacerlo eficaz, no puede acudir a los mecanismos normales de aplicación de la Convención, que serían la Comisión y la Corte Interamericana?

DR. VARGAS CARREÑO: Es una opción que está abierta, evidentemente podría ser utilizada. No quiero prejuzgar porque esa es una pregunta hasta ahora teórica, que en el caso de la Comisión tendría que ser analizada, pero es una opción posible. No quiero decir que necesariamente esa, pero es evidente que es un camino que puede intentarse.

EL PRESIDENTE: Gracias. Doy la palabra al Juez Nikken.

JUEZ NIKKEN: Creo que las respuestas en cierta forma están dadas, sobre todo la segunda pregunta quisiera tenerla enteramente precisa, respecto de la opinión de ambos comparecientes. Son dos preguntas vinculadas. El artículo 2 habla de la obligación del Estado de adoptar las medidas legislativas o de otro carácter, que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades al dirigirse al Estado y referirse a medidas legislativas o de otro carácter pareciera que no se está dirigiendo el artículo 2 sólo al órgano legislativo sino también a otros órganos del Estado. Primera pregunta, respecto del artículo 2.

¿Puede el artículo 2 quedar cumplido en ausencia de medidas legislativas, por ejemplo por un desarrollo jurisprudencial, cumplido por el Poder Judicial y no por el Poder Legislativo? Segundo, respecto del artículo 14: la circunstancia de que el artículo 14 señale expresamente que la rectificación o respuesta se regirán por las condiciones que establezca la ley, ¿esa circunstancia excluye la aplicación o la idea de que puedan adoptarse medidas de otro carácter respecto del artículo 14, y que deban ser sólo legislativas?

DR. VARGAS CARREÑO: Con respecto a la primera pregunta, es decir, interpretando el artículo 2, si en virtud de disposiciones jurisprudenciales de los tribunales puede darse cumplimiento a normas, yo diría que es una pregunta que depende exclusivamente del sistema jurídico existente en un país, es decir si los tribunales de justicia tienen esa capacidad de poder establecer leyes, hay países que lo tienen. Desconozco yo el sistema costarricense en sus detalles, creo que la generalidad de los países que tienen su sistema derivado del Derecho Romano, donde los tribunales no crean derecho. No podría ser posible y lo que se requeriría en esos países serían medidas legislativas, en la acepción precisa del término, pero ese es un problema derivado del régimen jurídico existente en un país, no del artículo 2. O sea, si hay países en los cuales es posible que el órgano jurisdiccional pueda crear la ley, no hay ningún inconveniente.

Con respecto al artículo 14, el alcance que le doy en países que tienen ese sistema jurídico, el alcance que tiene la expresión ley es el mismo que hemos dado respecto a la consulta del Gobierno del Uruguay, es decir, se requieren medidas legislativas en un sentido preciso. Ello no excluye, lo dijimos, que en países como los del Common Law esa función pueda ser suplida por decisiones donde la costumbre basada en precedentes judiciales pueda suplir la falta de una norma dictada por el Parlamento.

LIC. FREER: Tal vez tendría que señalar que el problema con el artículo 14 es que en principio estamos frente a una especie de herejía jurídica. El artículo 14, por primera vez en Derecho Internacional, que yo recuerde, establece obligaciones a cargo no de los Estados sino de sujetos privados. El que puede violar concretamente la garantía del artículo 14 no es el Estado, es el medio de difusión que siempre y normalmente son empresas privadas. El Estado podría violar la Convención en el artículo 2, no directamente el artículo 14. Por tanto no veo cómo, y para volver un poco a la pregunta del Juez Piza, pudiera ponerse en ejecución los mecanismos previstos en la Convención para el caso de violación de un derecho, e incluso una indemnización. Aquí necesariamente debe existir, por texto expreso, una disposición legal, para hacer eficaz el derecho consagrado en el artículo 14.

En cuanto a la pregunta del señor Juez Nikken, es difícil pensar que las disposiciones del artículo 2 podrían ser desarrolladas por disposiciones jurisprudenciales, salvo talvez en Costa Rica, en donde de conformidad con la Ley General de la Administración Pública es fuente de derecho por ejemplo los principios generales de derecho podrían ser declarados por los jueces, pero no porque la decisión jurisprudencial fuera fuente directa sino en cuanto la decisión de los tribunales se fundamenta en un principio general de derecho que tiene rango de ley.

No sé, el asunto es complicado y ameritaría un estudio específico. Y hay que distinguir en cuanto a las medidas de otro carácter, legislativas o de otro carácter, en aquellas medidas puramente reglamentarias, que son del tipo necesariamente administrativo. Se me ocurre por ejemplo pensar en el artículo 22, Derecho de circulación y residencia; que dice en el párrafo primero:

Toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado tiene derecho a circular por el mismo y a residir en él, con sujeción a las disposiciones legales.

Podríamos buscar algunas otras disposiciones que hacen una remisión a las normas de tipo policial; es normal que los Estados tengan una serie de disposiciones puramente de tipo administrativo, del tipo de policía; para reglamentar una serie de artículos. Por eso creo que el artículo 2 habla de disposiciones legales o de otro carácter. Es una "o" disyuntiva. Pero cuando la naturaleza misma del artículo exige una disposición legal, aquí no cabría la potestad que aparentemente brinda el artículo 2, de hacerlo vía legislativa u otros medios. Sin embargo yo interpreto "u otros medios" cuando medidas son de tipo necesariamente administrativas o de policía. No sé si queda clara la exposición.

EL PRESIDENTE: Gracias. Doy la palabra al Juez Hernández.

JUEZ HERNÁNDEZ: Muchas gracias, señor Presidente.

Yo creo que indudablemente la materia que ha sido traída por el Gobierno de Costa Rica a la atención de la Corte es sumamente importante, porque como bien lo expresara el Secretario Ejecutivo de la Comisión de Derechos Humanos, tiene implicaciones no solamente para el caso costarricense y no solamente para el artículo 14. Es una materia aparentemente sencilla, pero que reviste una serie de aspectos que merecen ser tomados en cuenta, porque como bien lo expresara el Dr. Vargas Carreño, punto al cual él no quiso entrar a un estudio de los casos de la legislación de los Estados miembros de la OEA, hay ahí un problema en primer lugar de la recepción del Derecho Internacional en el ordenamiento jurídico nacional. De donde podría derivarse la cuestión de la efectividad de las disposiciones de la Convención, lo cual nos llevaría, en un tercer lugar, a las relaciones entre los sistemas de protección de los derechos humanos a nivel internacional y a nivel nacional.

Creo que las preguntas que han sido hechas tanto por el Juez Piza como por el Juez Nikken, en gran parte cubren una preocupación propia, y más que una pregunta yo quisiera permitirme hacer una reflexión con el objeto de poder tener un comentario de parte tanto del representante del Gobierno de Costa Rica como del señor representante de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Porque además del sistema de protección internacional, lo que podríamos decir la obligación del Estado de adoptar ciertas normas que desarrollen los principios de la Convención, podría uno pensar en el sistema de protección nacional, influido precisamente por las disposiciones mismas de la Convención, es decir, encuentro que la persona tendría una protección al menos en un doble sentido en este caso en primer lugar, la obligación del Estado de emitir una legislación adecuada, que desarrolle las condiciones en las cuales la persona puede hacer ejercicio de ese derecho, y en segundo lugar el derecho que tiene la persona, una vez recepcionado el Derecho Internacional por el ordenamiento jurídico interno, el derecho que tiene esa persona de exigir el cumplimiento o la observancia de las normas prescritas por la Convención, frente a los tribunales nacionales, ya que los tribunales nacionales están obligados a aplicar la ley y los tratados, en este caso, que tienen un rango en Costa Rica superior al de la ley.

Podríamos entonces preguntarnos, además, si dentro de este mismo artículo 14, sin desligarlo naturalmente del contexto de la Convención y de otros artículos que podrían ayudarnos a interpretar la Convención, podríamos preguntarnos si dentro de este mismo artículo 14 existe lo que yo podría llamar obligaciones positivas y obligaciones negativas, es decir, si existen obligaciones de hacer y si existen obligaciones de no hacer. Podría, me pregunto, decirse que el artículo 14 contiene una obligación para el Estado de emitir las disposiciones legales que señalen las condiciones del ejercicio de este derecho, pero de otra parte habría también -me pregunto- la obligación establecida por el artículo 14, de no hacer, es decir, de no dejar desprotegida a la persona, que es el destinatario final de la norma establecida por la Convención. Y en este sentido, en el sistema de protección nacional también deberíamos analizar si la protección última, en defecto de la ley, vendría más bien del juez nacional que estaría obligado a aplicar la Convención, al tenor de las disposiciones constitucionales, cuando sea el caso de que la constitución recepcione el ordenamiento jurídico internacional y le de el mismo a un valor mayor que el de la ley.

Realmente, como dije al principio, son más que todo reflexiones, sobre las cuales me gustaría recoger los comentarios de ustedes, porque plantean indudablemente, como dije al inicio, problemas múltiples, distintos aspectos, y por otra parte una interesante interrelación entre la manera de proteger los derechos de la Convención a nivel internacional y su exigibilidad y protección a nivel nacional. Muchas gracias.

DR. VARGAS CARREÑO: Muy agudas las observaciones hechas por el Juez Hernández. Tengo alguna dificultad para poderme imaginar y concretizar lo de las obligaciones de no hacer, y creo que son válidas precisamente para los otros artículos de la Convención. Aquí lo que se ha producido, a mi juicio, y mientras lo escuchaba trataba de buscar concretizaciones prácticas, pero la mayoría de los derechos humanos consagrados en la Convención, fundamentalmente requieren una no actividad del Estado, es decir el Estado debe respetar la integridad personal mediante la no aplicación de la tortura, debe respetar la libertad de expresión mediante una falta de injerencia arbitraria que pueda disminuir el alcance de ese derecho.

Ahora, cuál sería la obligación de no hacer en el derecho de rectificación o respuesta, como derecho específico? Por eso de que había delegaciones que tenían dudas de la inclusión porque si un derecho específico diferente al derecho de honra y reputación, como a mi juicio debió haber sido, donde el Estado sí debe comprometerse a no adoptar medidas que puedan arriesgar la honra y reputación de una persona, pero aquí la obligación de no hacer no la veo clara. Lo que si veo claramente es la obligación de hacer, si está establecido ese derecho, como está también en el caso del artículo 14 o el 18, dictar medidas que permitan la concretización del derecho, que hagan posible su ejercicio.

No veo en este momento cómo podríamos encuadrar esta obligación de no hacer, qué obligaciones se impondría el Estado.

LIC. FREER: Yo lamento realmente con lo que voy a decir no dar la sensación de ser un campeón de la protección de los derechos humanos, sin embargo yo creo que los jueces deben resistir esa tentación, de ser una especie de quijotes. En esto tendríamos que ser un poco más juristas. Yo haría la distinción en el artículo 14 de la no obligación del Estado de implementar una convención, que es un tema general de los tratados, cuando un Estado incumple las obligaciones de Derecho Internacional, pero yo no veo cómo una persona, un sujeto privado podría reclamar esta responsabilidad, que es una responsabilidad de tipo internacional, que tal vez podría ser reclamada por los demás Estados. Hago esa diferencia frente a la violación concreta del artículo 14, que también, por una particularidad de la Convención, se establece una obligación a cargo de sujetos privados, normalmente las empresas de difusión son sujetos privados. En este caso sí se da una violación a un derecho humano, y no quiero ahora analizar si es correcta la inclusión en una convención de la obligación que corre a cargo no de los Estados, no de los sujetos públicos o autoridades sino de personas privadas, pero aquí sí se daría una violación concreta al artículo 14, una vez que el Estado hubiera adoptado una ley interna y hecho no sólo vigente sino eficaz el derecho consagrado en el artículo 14. Mientras el Estado no haya emitido esa disposición interna, yo creo que estamos frente a una violación del Estado de las obligaciones derivadas del artículo 2, que es un caso general de Derecho Internacional, pero no veo cómo una persona, cómo un sujeto privado podría alegar la responsabilidad del Estado, una responsabilidad internacional del Estado.

EL PRESIDENTE: Thank you very much. We have not exhausted the subject yet but we have gone a long way, I would like to thank the Delegates of the Government of Costa Rica and of the Commission for their valuable contribution. The Court will render both opinions in due course. Se declara terminada la presente audiencia.

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