Présentée par: R. P. C. W. M. Brandsma (représenté par un conseil, M. M. W. C. Feteris)

Au nom de: L'auteur

État partie: Pays-Bas

Date de la communication: 30 octobre 2000 (date de la lettre initiale)

Le Comité des droits de l'homme, institué en vertu de l'article 28 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques,

Réuni le 1er avril 2004,

Ayant achevé l'examen de la communication no 977/2001 présentée au Comité des droits de l'homme au nom de R. P. C. W. M. Brandsma en vertu du Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques,

Ayant tenu compte de toutes les informations écrites qui lui ont été communiquées par l'auteur de la communication et l'État partie,

Adopte ce qui suit:

Rappel des faits présentés par l'auteur

2.1 L'auteur est fonctionnaire au Ministère des finances et à l'Université de Leiden. En 1998, il a perçu une rémunération supplémentaire de 9 166 florins au titre des congés payés, laquelle est venue s'ajouter à son traitement normal durant les congés, qui s'est élevé à 11 894 florins. Les sommes perçues au titre des congés payés ont été soumises dans leur intégralité à l'impôt sur le revenu, conformément aux lois et règlements néerlandais.

2.2 L'auteur précise que, comme lui, la plupart des salariés néerlandais reçoivent leurs rémunérations de congés payés directement de leur employeur. Toutefois, dans certains secteurs d'activité, en particulier dans le secteur du bâtiment, les salariés reçoivent des bons vacances. Il s'agit de titres qui peuvent être encaissés, au moment des congés, auprès d'une fondation qui est financée par les contributions des employeurs. La somme correspondant à ces bons est imposée en même temps que le salaire mensuel ou hebdomadaire, alors que les salariés ne les encaissent qu'à une date ultérieure.

2.3 Avant la réforme fiscale de 1990, s'il y avait eu une modification technique dans le calcul de l'impôt sur les traitements et salaires, les bons vacances auraient été imposés à un taux plus élevé que les rémunérations normales versées au titre des congés payés. Afin de compenser ce désavantage, les bons vacances n'étaient imposés qu'à hauteur d'un certain pourcentage de leur valeur normale (75 % en 1950, 50 % en 1953 et 60 % en 1969). L'auteur précise que ce système a été critiqué par des fiscalistes, qui ont fait valoir que la sous-évaluation des bons tendait à privilégier les salariés qui percevaient leur rémunération de congés payés sous cette forme.

2.4 En 1986, un comité d'experts (le Comité Oort) a recommandé au Gouvernement de simplifier le système fiscal. Le nouveau système prévoyant de supprimer le taux supérieur d'imposition applicable aux sommes perçues sous forme de bons vacances, le Comité a donc recommandé d'imposer les bons à 100 %. Toutefois, le Conseil économique et social, organe consultatif permanent du Gouvernement, a estimé que ce système entraînerait une augmentation des dépenses pour les employeurs et une diminution du salaire net des salariés, et qu'en conséquence les intéressés s'y opposeraient. Suite à cette recommandation, et après des consultations avec la Fondation du travail, l'organe consultatif officiel réunissant les organisations d'employeurs et de salariés, un projet de réforme fiscale a été présenté visant à supprimer le désavantage fiscal des bons vacances et, parallèlement, à les imposer à 75 % de leur valeur. Cette proposition a été acceptée par le Parlement et est entrée en vigueur le 1er janvier 1990.

2.5 En 1996, d'autres réformes fiscales ont été proposées. Après des consultations avec les organisations d'employeurs et de salariés, de nouvelles règles ont été publiées, pour entrer en vigueur le 1er janvier 1999, tendant à abolir progressivement le système de fixation de valeur des bons vacances. À partir de 1999, celle-ci doit augmenter de 2,5 % par an, pour atteindre 92,5 % en 2005. À compter de 2006, il est proposé d'imposer les bons en fonction de leur valeur réelle (estimée à 97,5 % environ, compte tenu du différentiel qui existe entre le moment de leur imposition et le moment où ils sont encaissés).

Teneur de la plainte

3.1 L'auteur se dit victime d'une violation de l'article 26 du Pacte, au motif que sa rémunération de congés payés a été imposée à 100 % en 1998, alors que celle des salariés ayant reçu des bons vacances n'a été imposée qu'à 75 %.

3.2 L'auteur précise qu'il n'a pas contesté son avis d'imposition ni épuisé les voies de recours internes à cet égard, au vu de l'arrêt que la Cour suprême a rendu le 16 juin 1999 dans une espèce similaire, dans laquelle la Cour a estimé que le différentiel d'imposition ne constituait pas une discrimination illicite. Selon l'auteur, les recours internes qu'il aurait engagés n'avaient aucune chance d'aboutir.

3.3 L'auteur soutient que, bien que sa rémunération de congés payés ne soit pas identique à celle versée sous forme de bons, la similitude entre les deux situations est telle qu'elle ne saurait justifier un traitement inégal. Il fait valoir que depuis la réforme fiscale de 1990 il n'existe aucune distinction pertinente entre les deux systèmes de rémunération des congés payés. Seul l'écart temporel entre le moment de l'imposition et celui de l'encaissement dans le cas des bons vacances constituerait une distinction pertinente, mais on estime qu'il ne représente que 2 % environ et ne justifie pas une différence de 25 % dans la rémunération imposable.

3.4 L'auteur fait en outre observer que le groupe de contribuables ayant droit aux bons vacances est essentiellement composé d'hommes, et il souligne que le système actuel constitue une distinction indirecte fondée sur le sexe, interdite par l'article 26.

3.5 En ce qui concerne l'opposition à l'imposition intégrale de la part des employeurs et des salariés dans les secteurs où les bons vacances sont utilisés, l'auteur estime qu'elle peut contribuer à expliquer le retard dans l'instauration de l'égalité de traitement mais ne saurait justifier qu'un petit groupe de contribuables continue à bénéficier d'un traitement favorable. Il affirme que des mesures bénéficiant d'un large soutien dans la société peuvent néanmoins être discriminatoires et, par conséquent, violer le Pacte. S'agissant de la validité des arguments avancés par les partenaires sociaux, l'auteur fait valoir que l'abolition d'un privilège entraîne ipso facto un désavantage financier pour les personnes qui en bénéficiaient. Un tel argument ne saurait donc être utilisé pour maintenir des privilèges.

3.6 L'auteur soutient en outre que l'abolition graduelle du privilège ne se justifie pas dans la mesure où l'État partie a l'obligation inconditionnelle de sauvegarder les droits substantiels consacrés par le Pacte. Même si un certain changement graduel après 1990 peut être accepté, on ne saurait justifier que le différentiel d'imposition demeure inchangé en 1998, huit ans après que le différentiel dans l'assiette de l'impôt entre les deux systèmes a été aboli.

3.7 Si le Comité devait décider que les bons vacances et la rémunération normale de congés payés ne constituent pas des rémunérations similaires appelant une égalité de traitement, l'auteur fait valoir que le différentiel d'assiette de 25 % est totalement disproportionné au regard de l'écart temporel effectif entre les moments de l'imposition, et équivaut donc à une discrimination.

3.8 Compte tenu de ce qui précède, l'auteur prie le Comité de dire qu'il a été victime de discrimination et qu'il devrait donc rétroactivement bénéficier du traitement privilégié accordé à d'autres et être indemnisé pour l'impôt supplémentaire qu'il a dû acquitter.

Observations de l'État partie

4.1 Dans des observations datées du 23 novembre 2001, l'État partie mentionne une affaire semblable que le conseil de l'auteur a soumise, au nom d'un autre client, à la Cour européenne des droits de l'homme et que celle-ci a déclarée irrecevable le 23 octobre 2000. Selon l'État partie, les griefs en matière de discrimination dans ladite affaire sont les mêmes que dans la présente espèce. L'auteur a évoqué l'arrêt que la Cour suprême a rendu dans cette affaire comme une justification du non-épuisement des recours internes. L'État partie convient, dans ce contexte, que l'auteur pouvait raisonnablement s'attendre à ce que les recours internes ne lui permettent pas d'obtenir satisfaction.

4.2 L'État partie mentionne une lettre datée du 7 septembre 2000 que le greffier de la Cour européenne des droits de l'homme a adressée au conseil de l'auteur, dans laquelle il est question des motifs d'irrecevabilité de l'affaire, et renvoie à la jurisprudence de la Cour de laquelle il ressort que les États parties disposent d'une large marge d'appréciation pour mettre en œuvre des politiques économiques et sociales, ainsi que pour déterminer à quel moment et dans quelle mesure des différences dans des situations par ailleurs similaires justifient un traitement différent en droit. Dans son arrêt concluant à l'irrecevabilité de l'affaire, la Cour a estimé que les griefs invoqués ne révélaient aucune violation des droits et libertés consacrés dans la Convention européenne.

4.3 L'État partie rappelle qu'il n'a pas émis de réserve au sujet de l'article 5, paragraphe 2 a), du Protocole facultatif pour les questions qui ont déjà été tranchées par la Cour européenne, car il estimait que la multiplication de telles réserves risquait de compromettre le système universel de protection des droits de l'homme. L'État partie prie toutefois le Comité d'éviter de contredire des arrêts d'organes internationaux de contrôle et de parvenir en conséquence à la même conclusion que la Cour européenne, à savoir que le principe de non-discrimination n'a pas été violé. À cet égard, l'État partie soutient que la différence relative au champ d'application de l'article 14 de la Convention européenne et de l'article 26 du Pacte n'est pas pertinente en l'espèce, étant donné que le champ d'application combiné de l'article 14 et de l'article premier du premier Protocole est comparable à celui de l'article 26 du Pacte.

4.4 S'agissant des faits de la cause, l'État partie indique que dans le secteur du bâtiment et dans les secteurs apparentés, il est habituel que les travailleurs ne soient pas payés lorsqu'ils sont en congés. Ils reçoivent à la place des bons vacances de leurs différents employeurs pour chaque jour travaillé, qu'ils peuvent encaisser auprès d'un fonds central durant leurs congés. Aux Pays-Bas, sur les 5 millions de salariés environ qui perçoivent des prestations de congés, approximativement 330 000 ont droit à des bons vacances. L'auteur se trouve donc dans la même situation que 93,4 % environ de l'ensemble des salariés qui reçoivent des prestations de congés.

4.5 L'État partie indique que la différence de traitement s'explique par le souci d'éviter une situation où ceux qui reçoivent des bons vacances sont plus lourdement imposés que ceux qui touchent une rémunération de congés payés. Il fait en outre valoir qu'après que le système d'imposition a été simplifié en 1990, la valeur des bons vacances a été portée à 75 %. Bien qu'il ait été proposé dès le départ de la porter à 100 %, on a estimé que cette mesure entraînerait pour les salariés concernés une baisse de revenus soudaine et importante. Après des consultations, un taux de 75 % a donc été retenu à titre de compromis temporaire. De nouvelles consultations ont finalement conduit à l'abolition graduelle du taux spécial à compter du 1er janvier 2006.

4.6 Sur le fond, l'État partie renvoie à la conclusion de la Cour, selon laquelle la rémunération de congés payés et les bons vacances sont des notions distinctes, tant en droit qu'en fait. La Cour suprême a observé dans son arrêt du 16 juin 1999 que ce n'était pas tant l'existence des différences qui était contestée que leur importance relative. Elle en a conclu que l'inégalité de traitement reposait sur une justification objective et raisonnable, dans la mesure où le Gouvernement avait des raisons impérieuses d'ordre social, économique et politique pour ne pas porter immédiatement le taux des bons vacances à leur valeur de marché. L'État partie précise que la Cour suprême examine expressément les affaires dont elle est saisie à la lumière des conventions internationales, parmi lesquelles le Pacte.

4.7 L'État partie réaffirme que d'impérieuses considérations d'ordre social, économique et politique sous-tendent les régimes fiscaux différents appliqués aux rémunérations de congés payés et aux bons vacances. Il reconnaît que la différence de traitement devrait être abolie, mais soutient qu'il faut agir avec prudence. Il estime que le fait de priver soudainement des personnes, au nom du principe de l'égalité devant la loi, de droits qui étaient auparavant incontestés peut être en contradiction avec d'autres droits de l'homme, en particulier le droit à la protection de la propriété. Selon l'État partie, ce raisonnement s'applique d'autant plus en l'espèce que, contrairement à l'auteur, les bénéficiaires des bons vacances appartiennent à la catégorie salariale la plus basse.

4.8 L'État partie conclut que la communication: a) ne concerne pas des cas similaires, et b) ne révèle pas un traitement manifestement disproportionné de cas différents, susceptible d'être qualifié de violation de l'article 26 du Pacte.

Commentaires de l'auteur

5.1 Dans une lettre du 21 janvier 2002, l'auteur répond aux observations de l'État partie. Il convient que l'affaire qui a été tranchée par la Cour européenne est très comparable à la présente communication. Il soutient toutefois que des décisions de la Cour européenne interprétant la Convention européenne ne sauraient constituer un élément déterminant pour l'interprétation du Pacte, dès lors qu'il s'agit de deux traités distincts, auxquels sont parties des États différents et qui comportent des mécanismes de contrôle différents.

5.2 En outre, l'auteur fait valoir que la Cour européenne laisse aux États parties un large pouvoir d'appréciation dans les affaires d'imposition. Il soutient qu'en appliquant cette approche à l'article 26 du Pacte on compromettrait le caractère fondamental et général du principe de non-discrimination. Le critère pertinent sous-jacent à l'article 26 est celui du caractère raisonnable et objectif de la différenciation.

5.3 L'auteur soutient également que des considérations politiques ne sauraient, en elles-mêmes, constituer une justification raisonnable et objective pour établir une distinction entre des situations similaires, distinction qui n'a pas, en elle-même, d'objet raisonnable et légitime. De l'avis de l'auteur, le fait d'admettre de telles considérations comme une justification au titre de l'article 26 reviendrait à priver, dans une large mesure, la clause de non-discrimination de son contenu.

5.4 L'auteur renvoie à sa communication initiale et réaffirme que la distinction établie en l'espèce est discriminatoire. Il conteste la conclusion de la Cour suprême, invoquée par l'État partie, selon laquelle les bons vacances et la rémunération de congés payés ne sauraient refléter des situations identiques, et il se réfère à cet égard à la proposition initiale avancée par le Gouvernement en 1990 tendant à imposer les bons au taux de 100 %. Selon l'auteur, la Cour suprême laisse une trop grande marge d'appréciation aux autorités publiques pour décider si le traitement différencié de situations très similaires est justifié. À supposer qu'il puisse exister une différence pertinente entre les bons vacances et les rémunérations de congés payés, cette différence est par trop minime pour justifier une exonération de 25 % des bons vacances, ce qui rend la différence de traitement disproportionnée et, partant, discriminatoire.

Délibérations du Comité

6.1 Avant d'examiner une plainte soumise dans une communication, le Comité des droits de l'homme doit, conformément à l'article 87 de son règlement intérieur, déterminer si cette communication est recevable en vertu du Protocole facultatif se rapportant au Pacte.

6.2 Le Comité note que l'auteur se déclare victime d'une violation de l'article 26 par les Pays-Bas en raison de la différence de traitement qui existe dans l'imposition des rémunérations de congés payés, entre lui-même et les salariés qui sont rémunérés sous forme de bons vacances. Le Comité observe en outre que les tribunaux néerlandais ont considéré que la différence de traitement se fonde sur des différences de droit et de fait entre les deux formes de rémunération. La plainte de l'auteur repose sur une appréciation divergente de ces différences.

6.3 Le Comité prend note des raisons avancées par l'État partie pour expliquer sa décision de relever progressivement l'imposition des bons vacances. Il considère que l'auteur n'a pas étayé, aux fins de la recevabilité, le grief de discrimination dont il aurait été victime du fait que, comme la grande majorité des salariés dans l'État partie, il reçoit une rémunération pour les congés alors que d'autres, en faible minorité, reçoivent des bons vacances en raison de la nature de leur travail et que ces bons continuent d'être imposés plus faiblement que la rémunération des congés. En conséquence, cette partie de la communication est irrecevable en vertu de l'article 2 du Protocole facultatif.

6.4 En ce qui concerne le grief de discrimination indirecte (par. 3.4), le Comité relève que, n'étant pas une femme, l'auteur ne peut pas être considéré comme victime au sens de l'article premier du Protocole facultatif. Cette partie de la communication est donc irrecevable conformément à l'article premier du Protocole facultatif.

7. En conséquence, le Comité décide:

a) Que la communication est irrecevable en vertu de l'article premier et de l'article 2 du Protocole facultatif;

b) Que la présente décision sera communiquée à l'État partie et à l'auteur.

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[Adopté en anglais (version originale), en espagnol et en français. Paraîtra ultérieurement aussi en arabe, en chinois et en russe dans le rapport annuel du Comité à l'Assemblée générale.]

* Les membres du Comité dont le nom suit ont participé à l'examen de la communication: M. Nisuke Ando, M. Prafullachandra Natwarlal Bhagwati, M. Alfredo Castillero Hoyos, M. Franco Depasquale, M. Maurice Glèlè Ahanhanzo, M. Walter Kälin, M. Ahmed Tawfik Khalil, M. Rafael Rivas Posada, Sir Nigel Rodley, M. Martin Scheinin, M. Ivan Shearer, M. Hipólito Solari Yrigoyen, Mme Ruth Wedgwood, M. Roman Wieruszewski et M. Maxwell Yalden.