Cinquantième session

Présentée par : Mme Auli Kivenmaa (représentée par un conseil)

Au nom de : L'auteur

État partie : Finlande

Date de la communication : 7 mars 1990

Le Comité des droits de l'homme, institué conformément à l'article 28 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques,

Réuni le 31 mars 1994,

Ayant achevé l'examen de la communication No 412/1990, présentée au Comité des droits de l'homme par Mme Auli Kivenmaa en vertu du Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques,

Ayant tenu compte de toutes les informations écrites qui lui ont été communiquées par l'auteur de la communication et l'État partie,

Adopte les constatations suivantes au titre du paragraphe 4 de l'article 5 du Protocole facultatif.

1. L'auteur de la communication est Mme Auli Kivenmaa, citoyenne finlandaise et Secrétaire général de l'Organisation des jeunes sociaux démocrates. Elle affirme être victime d'une violation, par le Gouvernement finlandais, des articles 15 et 19 ou 21 du Pacte internationaL relatif aux droits civils et politiques. Elle est représentée par un conseil.

Rappel des faits

2.1 Le 3 septembre 1987, à l'occasion de l'accueil par le Président de la République de Finlande d'un chef d'État étranger en visite officielle, l'auteur et quelque 25 membres de son organisation, qui se trouvaient au milieu d'autres personnes rassemblées en face du Palais présidentiel où les deux dirigeants étaient réunis, ont distribué des tracts en arborant un calicot qui critiquait le bilan du chef d'État en visite en matière de droits de l'homme. La police a immédiatement fait abaisser le calicot et a demandé qui était le responsable. L'auteur s'est fait connaître, ce qui lui a valu d'être accusée d'avoir enfreint la loi sur les rassemblements publics en tenant une "réunion publique" sans avoir déposé de préavis.

2.2 La loi sur les rassemblements publics précitée n'a pas été modifiée depuis 1921, pas même lors de l'entrée en vigueur du Pacte. Aux termes du paragraphe 1 de son article 12, le fait d'organiser une réunion publique sans en avertir la police au moins six heures à l'avance constitue un délit. La notification préalable est requise uniquement pour les rassemblements publics en plein air (art. 3). Une réunion n'est pas publique si elle est réservée aux personnes ayant reçu des invitations personnelles (article premier, par. 2). Le paragraphe 1 de l'article premier dispose que l'objet d'un "rassemblement" est de discuter de choses publiques et de prendre des décisions à ce sujet. L'article 10 de la loi dispose qu'une notification préalable est également requise pour les "processions cérémonielles et défilés publics".

2.3 Bien que l'auteur ait soutenu qu'elle n'avait pas organisé de rassemblement public, mais seulement critiqué les violations des droits de l'homme qu'aurait commises le chef d'État en visite, le tribunal d'Helsinki, le 27 janvier 1988, l'a jugée coupable de l'infraction qui lui était reprochée et l'a condamnée à une amende de 438 markkaa, estimant que, par son comportement, le groupe de 25 personnes incriminé s'était distingué de la foule et pouvait donc être considéré comme un rassemblement public. Le tribunal n'a pas examiné la question de savoir si, comme l'auteur le soutenait, la condamnation constituait une violation du Pacte.

2.4 Le 19 septembre 1989, la Cour d'appel a confirmé la décision du tribunal d'Helsinki, affirmant notamment qu'"en l'absence d'autres dispositions légales", la loi sur les rassemblements publics était applicable également dans le cas de manifestations; que l'entrée en vigueur du Pacte n'avait pas eu pour effet d'abroger ou de modifier ladite loi; que le Pacte autorisait des restrictions à la liberté d'expression et de réunion fixées par la loi, et qu'en l'occurrence, il était justifié d'exiger une notification préalable du fait que la "manifestation" était organisée contre un chef d'État en visite.

2.5 Le 21 février 1990, la Cour suprême a refusé l'autorisation de former un recours contre la décision, sans donner de motif.

Teneur de la plainte

3. L'auteur nie qu'il y ait eu rassemblement public au sens de la loi sur les rassemblements publics. Elle soutient qu'elle n'a fait qu'exercer sa liberté d'expression, qui est régie en Finlande par la loi sur la liberté de la presse et pour laquelle aucune notification préalable n'est exigée. Elle affirme que sa condamnation constitue par conséquent une violation de l'article 19 du Pacte. Elle allègue que les tribunaux ont fait entrer son comportement dans le champ de la loi en pratiquant un raisonnement par analogie, qui ne suffit donc pas à justifier la restriction apportée à sa liberté d'expression, laquelle restriction doit être "fixée par la loi" conformément au paragraphe 3 de l'article 19. De plus, l'auteur affirme qu'en l'espèce une telle application de la loi constitue une violation de l'article 15 du Pacte (nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege), étant donné qu'il n'existe aucune loi qui réprime l'organisation d'une manifestation politique. L'auteur soutient en outre que même si les faits pouvaient être considérés comme un exercice de la liberté de rassemblement, elle n'était toujours pas tenue de notifier celui-ci à la police, étant donné qu'il ne revêtait pas la forme d'une réunion publique ou d'un défilé public au sens de ladite loi.

Observations de l'État partie concernant la recevabilité et commentaires de l'auteur

4.1 Dans une communication du 21 décembre 1990, l'État partie admet en ce qui concerne la condamnation de l'auteur elle-même que tous les recours internes ont été épuisés.

4.2 En ce qui concerne le point de savoir si la disposition pertinente de la loi sur les rassemblements publics était ou non applicable dans le cas de l'auteur, l'État partie estime que c'est une question de preuve. Il fait observer que l'auteur ne prétend pas que ladite disposition soit incompatible avec le Pacte, mais seulement que son application dans son cas précis constitue une violation du Pacte.

5. Dans ses commentaires sur les observations de l'État partie, l'auteur réaffirme qu'il y a violation de l'article 15 du Pacte non seulement lorsqu'une condamnation est fondée sur une application rétroactive des lois pénales, mais aussi lorsqu'elle est fondée sur l'application par analogie de cette même loi pénale.

Décision du Comité concernant la recevabilité

6.1 Le Comité a examiné la recevabilité de la communication à sa quarante-quatrième session. Il a constaté que les recours internes avaient été épuisés et qu'aucune autre instance internationale d'enquête ou de règlement n'examinait la même question.

6.2 Le 20 mars 1992, le Comité a déclaré la communication recevable du fait qu'elle pouvait peut-être soulever des questions relevant des articles 15, 19 et 21 du Pacte. Il a prié l'État partie de préciser si une discrimination avait été opérée entre les personnes qui acclamaient le chef d'État étranger et celles qui protestaient contre sa visite, et en particulier si d'autres groupes dans la foule, venus saluer ce chef d'État, avaient aussi distribué des tracts ou arboré des calicots, s'ils avaient informé préalablement la police conformément à la loi sur les rassemblements publics et, dans la négative, s'ils avaient été également poursuivis.

Observations de l'État partie quant au fond et commentaires de l'auteur

7.1 Dans des observations en date du 14 décembre 1992, l'État partie précise, en réponse à la demande du Comité, qu'il n'y avait qu'un petit groupe de personnes assemblées devant le palais présidentiel le 3 septembre 1987; à part le groupe de l'auteur, il y avait des journalistes et quelques curieux. En dehors de l'auteur et de ses amis, il n'y avait aucun autre groupe de personnes distribuant des tracts ou arborant des calicots et pouvant être qualifiées de manifestants. Aucun groupe n'avait notifié au préalable à la police son intention d'organiser un rassemblement public.

7.2 L'État partie rappelle que si l'article 19 du Pacte garantit que nul ne peut être inquiété pour ses opinions et que toute personne a droit à la liberté d'expression, le paragraphe 3 dudit article dispose néanmoins que l'exercice de ces droits peut être soumis à certaines restrictions fixées par la loi et nécessaires au respect des droits ou de la réputation d'autrui ou à la sauvegarde de la sécurité nationale, de l'ordre public, de la santé ou de la moralité publiques. L'État partie rappelle en outre que la liberté d'expression orale et écrite de tout citoyen est protégée par la Constitution finlandaise et que l'exercice de ces libertés est régi par la loi, conformément à la Constitution. Il fait observer que, bien qu'il soit essentiellement question de la liberté de la presse dans la Constitution, il en a été donné une interprétation extensive de manière qu'elle inclue la liberté d'expression telle qu'elle est protégée par l'article 19 du Pacte. À cet égard, l'État partie souligne que le droit à la liberté d'expression ne dépend pas du mode d'expression ni du contenu du message.

7.3 L'État partie explique que les autorités peuvent apporter des restrictions au droit à la liberté d'expression, pour autant que ces restrictions ne touchent pas l'essence même de ce droit. Il estime que la liberté d'expression de l'auteur n'a pas été restreinte. L'auteur a pu librement exprimer ses opinions, par exemple en distribuant des tracts, et la police, après qu'on lui eut dit qui avait organisé la réunion publique, ne l'a pas empêchée, non plus que son groupe, de poursuivre leurs activités. L'État partie nie par conséquent que la loi sur les rassemblements publics ait été appliquée par analogie pour restreindre la liberté d'expression de l'auteur.

7.4 L'État partie fait valoir que si une manifestation comporte nécessairement l'expression d'une opinion, il faut cependant la considérer, de par sa nature même, comme une forme d'exercice du droit de réunion pacifique. Il soutient que l'article 21 du Pacte doit être considéré comme lex specialis par rapport à l'article 19 et donc que l'expression d'une opinion dans le cadre d'une manifestation relève de l'article 21 et non de l'article 19 du Pacte.

7.5 L'État partie considère comme l'auteur que l'article 15 du Pacte interdit en principe d'appliquer une loi par analogie au détriment d'une personne accusée d'une infraction. Toutefois, il fait valoir que l'auteur n'a pas été condamnée pour avoir exprimé ses opinions mais simplement pour avoir omis de donner notification préalable d'une manifestation comme l'exige l'article 3 de la loi sur les rassemblements publics.

7.6 En ce qui concerne l'allégation de l'auteur selon laquelle elle serait victime d'une violation de l'article 21 du Pacte, l'État partie rappelle que ce même article 21 autorise certaines restrictions à l'exercice du droit de réunion pacifique. En Finlande, la loi sur les rassemblements publics garantit le droit de réunion pacifique dans un lieu public tout en disposant pour que l'ordre et la sécurité publics soient respectés et pour éviter un usage abusif de ce droit. Aux termes de cette loi, est réunion publique tout rassemblement de deux personnes ou plus dans un but légal et dans un lieu public auquel ont accès d'autres personnes que celles qui ont été invitées. L'État partie indique que, selon l'interprétation établie, la loi s'applique également aux manifestations organisées sous la forme de rassemblements publics ou de défilés dans la rue. Selon l'article 3, la police doit être avertie six heures au mois avant le début d'un rassemblement public devant se dérouler dans un lieu public en plein air, l'heure et le lieu de la réunion et le responsable de son organisation devant être précisés. Le fait d'organiser un rassemblement public sans informer au préalable la police constitue une infraction au regard du premier paragraphe de l'article 12 de cette loi. L'État partie souligne que celle-ci ne s'applique pas lorsqu'une seule personne manifeste de manière pacifique.

7.7 L'État partie explique que les dispositions de la loi ont généralement été interprétées comme s'appliquant également aux réunions publiques qui revêtent la forme de manifestations. Il renvoie à cet égard aux décisions de l'ombudsman parlementaire, selon lesquelles la police doit être avertie au préalable si la manifestation est organisée dans un lieu public en plein air et si d'autres personnes que celles qui ont été invitées personnellement peuvent y participer. Selon l'État partie, la notification préalable permet à la police de prendre les mesures nécessaires pour que le rassemblement puisse avoir lieu, par exemple en déviant la circulation automobile, et aussi de protéger les personnes assemblées dans l'exercice de leur liberté de réunion. Il fait valoir que lorsqu'il s'agit de la visite d'un chef d'État étranger, il est d'une extrême importance, d'un point de vue pratique, que la police soit avertie au préalable de l'organisation d'une manifestation.

7.8 L'État partie soutient que l'exigence d'une notification préalable à la police ne constitue pas une restriction au droit de réunion publique et renvoie à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, en soulignant que la notification préalable est nécessaire pour garantir le caractère pacifique de la réunion publique.

7.9 En ce qui concerne les circonstances particulières de la présente espèce, l'État partie estime que le groupe formé par l'auteur et ses amis, étant donné leur comportement, constituait un rassemblement public au sens de l'article premier de la loi sur les rassemblements publics. Il déclare que ce n'est pas parce que cette loi n'emploie pas expressément le mot "manifestation" que les manifestations ne rentrent pas dans son champ d'application et il renvoie aux principes généraux d'interprétation du droit, en faisant observer que les "manifestations" ne sont pas non plus spécifiquement mentionnées comme mode de rassemblement à l'article 21 du Pacte. Enfin, l'État partie soutient que l'exigence d'une notification préalable est conforme à la deuxième phrase de l'article 21, en faisant valoir que cette exigence est prescrite par la loi et qu'elle est nécessaire dans une société démocratique pour défendre des intérêts légitimes, en particulier pour maintenir l'ordre public.

8.1 Dans des observations en date du 28 avril 1993, l'auteur conteste la façon dont l'État partie décrit les faits et elle renvoie au procès-verbal d'audience, qui indique que des témoins ont déclaré qu'il y avait une centaine de personnes sur la place, dont certaines étaient venues saluer le chef d'État étranger et agitaient des drapeaux miniatures; la police les a laissés faire mais, par contre, elle a fait abaisser le calicot qu'arboraient l'auteur et ses amis. D'après l'auteur, si la police est intervenue dans leur cas, en violation de l'article 19 du Pacte, c'est à cause des opinions qu'ils exprimaient.

8.2 L'auteur conteste en outre l'affirmation de l'État partie selon laquelle la police n'a pas empêché l'auteur et son groupe d'exprimer leurs opinions. Elle souligne que l'entrée du chef d'État étranger dans le palais présidentiel n'a duré qu'un instant et que les mesures prises par la police (retrait immédiat du calicot après qu'il eut été brandi et interrogatoire de l'auteur) ont considérablement amoindri les possibilités qu'elle avait d'exprimer réellement ses opinions.

8.3 L'auteur, renvoyant à ses observations antérieures, maintient que l'application par analogie de la loi sur les rassemblements publics à une manifestation comme celle qu'elle a organisée constitue une violation de l'article 15 du Pacte. Elle soutient que l'argument de l'État partie, selon lequel l'article 21 du Pacte ne mentionne pas lui non plus les manifestions, est hors de propos puisque l'article 15 n'interdit l'interprétation par analogie que si elle porte préjudice à un accusé dans le cadre d'une procédure pénale.

8.4 L'auteur conteste l'affirmation de l'État partie selon laquelle il aurait dû être évident à l'auteur qu'elle était dans l'obligation de notifier la manifestation à la police. Elle fait valoir que cela n'a été fermement établi que dans son cas et que l'interprétation générale à laquelle renvoie l'État partie est insuffisante pour la condamner. Enfin, l'auteur estime que la description d'un rassemblement public, au sens de l'article premier de la loi telle que la donne l'État partie est excessivement vague et pourrait même englober tout entretien en plein air entre au moins trois personnes.

8.5 En conclusion, l'auteur déclare qu'elle ne conteste pas qu'il puisse être justifié d'apporter certaines restrictions à l'exercice du droit de réunion pacifique et que la notification préalable des rassemblements publics est une forme de restriction légitime. Mais elle conteste l'application concrète de la loi sur les rassemblements publics dans son cas. Elle soutient que la police s'est autorisée de ce texte archaïque, vague et ambigu pour l'empêcher d'exprimer l'inquiétude que lui inspire la situation des droits de l'homme dans le pays du chef d'État en visite. Elle affirme que cette action de la police n'est ni conforme à la loi ni nécessaire dans une société démocratique au sens de l'article 21 du Pacte et elle souligne à nouveau qu'en s'emparant du calicot, la police l'a privée du moyen le plus efficace qu'elle avait d'exprimer ses opinions.

Délibérations du Comité

9.1 Le Comité des droits de l'homme a examiné la présente communication à la lumière de tous les renseignements que lui ont communiqués les parties, ainsi que le prévoit le paragraphe 1 de l'article 5 du Protocole facultatif.

9.2 Le Comité considère que l'obligation d'avertir la police six heures à l'avance qu'une manifestation doit avoir lieu dans un endroit public peut effectivement faire partie des restrictions tolérées par l'article 21 du Pacte. Au cas d'espèce, il résulte des informations communiquées aussi bien par l'auteur de la communication que par l'État partie que les circonstances de la participation de plusieurs personnes venues assister à la cérémonie d'accueil d'un chef d'État étranger en visite officielle annoncée publiquement à l'avance par le gouvernement ne permettent pas de considérer leur présence sur les lieux de la cérémonie comme une manifestation. Mais dans la mesure où l'État partie soutient que le fait de déployer une bannière a fait d'eux des manifestants, le Comité note que toute restriction placée à leur droit de libre assemblée aurait dû être conforme aux dispositions de l'article 21. Une manifestation doit normalement être notifiée dans l'intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté publique, de l'ordre public ou pour protéger la santé publique et la moralité publique ou les droits et libertés d'autrui. Dès lors, l'application de la législation finlandaise sur les manifestations à un tel rassemblement ne peut être considérée comme la mise en oeuvre d'une restriction tolérée par l'article 21 du Pacte.

9.3 Le droit pour un individu d'exprimer ses opinions politiques, y compris évidemment sur la question des droits de l'homme, fait partie de la liberté d'expression garantie par l'article 19 du Pacte. En l'espèce, l'auteur de la communication a exercé ce droit en brandissant un calicot. Il est vrai que l'article 19 autorise la limitation par la loi de la liberté d'expression dans certaines circonstances. Toutefois, au cas particulier, l'État partie n'a pas fait état d'une loi permettant de restreindre cette liberté ni établi en quoi la restriction appliquée à Mme Kivenmaa était nécessaire à la sauvegarde des droits et des impératifs nationaux énoncés aux alinéas a) et b) de l'article 19.3 du Pacte.

9.4. Le Comité note que, bien que l'auteur se soit réclamé de l'article 15 du Pacte, le cas à l'examen ne soulève aucune question relevant de cet article.

10. Le Comité des droits de l'homme conclut, aux fins du paragraphe 4 de l'article 5 du Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, que les faits qui lui ont été exposés font apparaître une violation des articles 19 et 21 du Pacte.

11. Conformément à l'article 2 du Pacte, l'État partie est tenu de prendre les mesures nécessaires pour que Mme Auli Kivenmaa dispose d'un recours utile et que des violations de cette nature ne se reproduisent pas.

12. Le Comité prie l'État partie de lui fournir, dans les 90 jours, des informations sur toutes mesures pertinentes qu'il aura prises comme suite aux présentes constatations.

_______________

* L'opinion individuelle de M. Kurt Herndl est reproduite en appendice.

[Texte adopté en anglais (version originale) et traduit en espagnol et français.]

A. Sur la question d'une violation possible de l'article 21

2.1 La conclusion du Comité selon laquelle, en appliquant à l'auteur la loi de 1907 sur les rassemblements publics (ci-après dénommée loi de 1907) et en lui infligeant finalement une amende en vertu de l'article 12 de cette loi — la Finlande a violé l'article 21 du Pacte, se fonde sur une appréciation erronée des faits, et plus encore sur une appréciation erronée de ce qui constitue une "réunion pacifique" au sens de l'article 21.

2.2 À la première phrase du paragraphe 9.2 de ses constatations, le Comité fait observer à juste titre que "l'obligation d'avertir la police six heures à l'avance qu'une manifestation doit avoir lieu dans un endroit public peut effectivement faire partie des restrictions tolérées par l'article 21 du Pacte". La simple obligation, énoncée dans la loi de 1907, d'aviser les autorités plusieurs heures à l'avance de l'organisation d'une réunion publique est manifestement compatible avec l'article 21 du Pacte, qui prévoit la possibilité de soumettre l'exercice du droit de réunion pacifique aux restrictions "imposées conformément à la loi et qui sont nécessaires dans une société démocratique, dans l'intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté publique, de l'ordre public ou pour protéger la santé ou la moralité publique, ou les droits et libertés d'autrui". La loi de 1907 entre certainement dans cette catégorie, ce qui est d'ailleurs reconnu par l'auteur elle-même qui déclare ne pas contester qu'il puisse être justifié d'apporter certaines restrictions à l'exercice du droit de réunion pacifique et que "la notification préalable des rassemblements publics est une forme de restriction légitime" (voir le paragraphe 8.5 des constatations). Dans sa dernière communication, elle dit explicitement qu'elle ne conteste pas non plus la validité de la loi de 1907 in abstracto.

2.3 La question juridique qui est au centre du débat est donc de savoir si les agissements de l'auteur - le fait qu'elle-même et "quelque 25 membres de son organisation qui se trouvaient au milieu d'autres personnes rassemblées ... ont distribué des tracts en arborant un calicot" (voir le paragraphe 2.1 des constatations) doivent être ou non assimilés à un rassemblement public" au sens de la loi de 1907, et "à une réunion pacifique" au sens de l'article 21 du Pacte.

2.4 À cet égard, le Comité fait observer au paragraphe 9.2 de ces constatations (deuxième phrase) qu'"il résulte des informations communiquées par les parties que le rassemblement de plusieurs personnes venues assister à la cérémonie d'accueil d'un chef d'État étranger en visite officielle annoncée publiquement à l'avance par le gouvernement ne peut être considéré comme une manifestation". Je ne peux malheureusement suivre ce raisonnement.

2.5 Il n'est pas contesté par l'auteur qu'elle-même et un groupe de personnes de son organisation convoquées par elle se sont expressément rendues au palais présidentiel pour distribuer des tracts et arborer un calicot, et dénoncer ainsi publiquement la présence en Finlande d'un chef d'État étranger dont ils critiquent le bilan en matière de droits de l'homme. Si cela ne constitue pas une manifestation ou un rassemblement public relevant de l'article 21 du Pacte, quoi d'autre constituerait "une réunion pacifique" au sens de cet article et donc "un rassemblement public" au sens de la loi de 1907 ?

2.6 Dans son commentaire sur l'article 21 du Pacte, Manfred Nowak déclarait ce qui suit :

"Le terme de 'réunion' n'est pas défini mais plut_t présumé dans le Pacte. Il doit donc être interprété conformément à la signification habituelle et généralement acceptée qu'il a dans les systèmes juridiques nationaux, en tenant compte de l'objet et du but de ce droit de l'homme traditionnel. Il est évident que tous les rassemblements d'individus n'ont pas besoin de bénéficier d'une protection spéciale. La protection du droit à la liberté de réunion concerne uniquement les rassemblements intentionnels et temporaires de plusieurs personnes qui se rencontrent dans un but précis."^a

2.7 Or, cette définition s'applique exactement à la manifestation organisée par l'auteur devant le palais présidentiel. L'élément décisif pour conclure à l'existence d'une "réunion", par opposition à un rassemblement de personnes plus ou moins accidentel (par exemple des personnes attendant un autobus, écoutant un orchestre, etc.) est de toute évidence l'intention et le but des individus qui se sont regroupés. L'auteur ne peut prétendre qu'elle-même et les membres de son groupe étaient simplement des badauds comme les autres membres de la foule qui avaient apparemment été attirés par la présence d'un chef d'État étranger venu rencontrer le Président de la Finlande. Elle a reconnu qu'ils s'étaient joints à la foule pour faire une manifestation politique. Cela était le seul but de leur présence devant le palais présidentiel. C'est donc à juste titre que l'État partie a déclaré que ce rassemblement était, stricto sensu, une manifestation.

2.8 Je ne peux pas suivre non plus l'argumentation du Comité lorsqu'il essaie, au paragraphe 9.2 de ses constatations (quatrième et cinquième phrases) de créer un lien entre le but (et donc la légalité) de la législation restrictive en tant que telle et son application dans un cas concret. Lorsqu'il dit "qu'une manifestation doit normalement être notifiée pour des raisons de sécurité nationale, etc. ..." mais qu'il ajoute ensuite que "dès lors, l'application de la législation finlandaise sur les manifestations à un tel rassemblement ne peut être considérée comme la mise en oeuvre d'une restriction tolérée par l'article 21 du Pacte", ces deux affirmations sont pour le moins contradictoires.

2.9 Si la législation restrictive en tant que telle — en l'occurrence la loi de 1907 sur les rassemblements publics — est considérée comme compatible avec l'article 21 (fait qui n'est pas contesté par l'auteur et qui est reconnu par le Comité), elle doit évidemment être appliquée de manière uniforme dans tous les cas qui entrent dans son champ d'application. Autrement dit, si la loi de 1907 et l'obligation qu'elle impose de notifier à l'avance tout "rassemblement public" constitue une restriction valable de l'exercice du droit à la liberté de réunion tolérée dans le cadre de l'article 21 du Pacte, son application formelle ne peut pas être considérée comme une violation du Pacte, quelles que soient les raisons effectives (dans l'esprit des autorités) pour lesquelles la notification est demandée.

2.10 Les autorités finlandaises n'ont donc pas violé l'article 21 du Pacte en insistant pour que l'auteur adresse une notification appropriée aux autorités avant sa manifestation devant le palais présidentiel, ni en lui imposant après coup une amende pour n'avoir pas fait cette notification. Il aurait été objectivement facile à l'auteur de s'acquitter de cette simple exigence de notification. Rien ne l'a empêchée de le faire, en dehors de l'argument qu'elle a avancé ex post facto consistant à dire qu'elle n'était pas tenue de déposer un préavis car ses actes ne tombaient pas sous le coup de la loi de 1907. Elle semble avoir délibérément choisi de ne pas tenir compte des dispositions de cette loi, et doit donc en supporter les conséquences à savoir l'imposition d'une amende.

B. Sur la question d'une violation possible de l'article 19

3.1 Au paragraphe 9.3 de ses constatations, le Comité souligne que l'auteur a exercé son droit à la liberté d'expression en brandissant un calicot. Du fait que la police s'en est prise au calicot, le Comité en conclut qu'il y a eu violation de l'article 19.

3.2 Il faut à l'évidence replacer la réaction de la police dans le contexte général de l'affaire : l'auteur et les membres de son groupe "manifestent". Ils distribuent des tracts, ils brandissent un calicot. La police intervient pour établir l'identité de la personne conduisant cette manifestation (c'est-à-dire celle qui a "convoqué" un rassemblement public aux termes de la loi de 1907). La police fait "abaisser" le calicot (voir le paragraphe 2.1 des constatations); toutefois, elle laisse la manifestation se poursuivre. L'auteur et les membres de son groupe continuent à distribuer leurs tracts et, selon toute vraisemblance, à exprimer publiquement leur avis concernant le chef d'État en visite. Il n'y a pas eu d'autre intervention de la police. En conséquence, le fait d'avoir fait "abaisser" le calicot est le seul geste que l'on puisse retenir dans la perspective d'une violation éventuelle de l'article 19.

3.3 Le Comité a opté pour une "façon de voir" simpliste : en retirant le calicot, on a nécessairement violé le droit à la liberté d'expression. Ce point de vue ne tient pas compte du lien étroit et assez complexe qui existe entre l'article 19 et l'article 21 et, en l'espèce, entre ces articles et l'article 18 du Pacte.

3.4 Le droit de réunion pacifique semble n'être, en fait, que l'une des facettes du droit plus général à la liberté d'expression. À cet égard, John P. Humphrey dans son analyse des "droits politiques et apparentés" déclare ce qui suit :

"Il peut difficilement y avoir une liberté de réunion au sens vrai sans une liberté d'expression : la réunion est elle-même, en fait, une forme d'expression."^b

3.5 Si donc sont en vigueur dans un État partie des normes juridiques réglementant le droit de réunion qui sont conformes à l'article 21 du Pacte, y compris des restrictions à ce droit tolérées dans le cadre de cet article, ce sont ces normes qui doivent s'appliquer à une réunion publique ou à un rassemblement pacifique plut_t que la législation générale sur l'exercice de la liberté d'expression. En ce sens, la remarque du Gouvernement finlandais selon laquelle l'article 21 doit être considéré comme lex specialis par rapport à l'article 19 (voir le paragraphe 7.4 des constatations) est parfaitement fondée. À cet égard, on peut se référer au passage pertinent de la communication du gouvernement :

"... cela signifie que l'article 19 doit être considéré, dans tous les cas, comme lex generalis par rapport à l'article 21 (lex specialis), ce qui rend inutile de considérer les faits séparément au regard du premier de ces articles."

Il est regrettable que le Comité, dans ses constatations, ne se soit pas penché sur ce problème juridique mais se soit contenté de déclarer de façon simpliste qu'en faisant abaisser le calicot déployé, le gouvernement avait violé le droit de l'auteur à la liberté d'expression. Le Comité aurait-il tout de même conclu à l'existence d'une violation de l'article 19 s'il n'avait pas pu "constater" de violation de l'article 21 ? Probablement pas.

C. Sur la question d'une violation possible de l'article 15

4.1 Bien que le Comité, dans sa décision du 20 mars 1992 concernant la recevabilité, ait clairement mentionné l'article 15 parmi les articles susceptibles d'avoir été violés par le Gouvernement de la Finlande, il ne s'est absolument pas penché sur la question de l'article 15 dans ses constatations finales. Cela est d'autant plus surprenant que l'auteur, dans toutes ses communications y compris sa dernière réplique, a insisté de manière rejetée sur le fait que l'amende qui lui avait été imposée par le Tribunal d'Helsinki (sur la base de l'article 12 de la loi de 1907) correspondait à une application rétroactive par analogie, de la loi pénale. Bien que cet argument puisse apparaître de prime abord assez subtil, il est contredit par les faits de la cause.

4.2 L'auteur a été condamnée, non pas pour avoir exprimé ses opinions politiques d'une certaine manière, mais simplement pour avoir omis (ce qu'elle ne conteste pas) de donner le préavis requis par l'article 3 de la loi sur les rassemblements publics pour organiser un certain type de réunion publique, c'est-à-dire dans son cas une manifestation" (ainsi que l'explique l'État partie dans sa communication). Même en supposant que l'on ait eu tort d'appliquer la loi de 1907 aux actes de l'auteur, ce qui pourrait avoir abouti à porter atteinte à ses droits au titre de l'article 21 du Pacte, sa condamnation sur la base de cette loi ne peut certainement pas être qualifiée d'application "rétroactive" du droit pénal interdite par l'article 15 (nullum crimen, nulla poena sine lege). Peut-être le Comité a-t-il estimé que cet argument était quelque peu outré ? Toujours est-il qu'il aurait dû inclure dans ses constatations finales une déclaration précisant qu'en l'espèce, la Finlande n'a pas violé l'article 15.

[Texte établi en anglais (version originale) et traduit en espagnol et français.]

^b John P. Humphrey, "Political and Related Rights", dans Human Rights in International Law, Legal and Policy Issues (ed. Theodor Meron, Oxford, Clarendon Press, 1984) vol. 1, p. 188.