Communication 884/1999, Ignatane v. Latvia, 2001

Сообщение № 884/1999, Игнатане против Латвии

(25 июля 2001 года, семьдесят вторая сессия)*

Представлено: г-жой Антониной Игнатане (представлена адвокатом, г-жой Татьяной Жданок)

Дата сообщения: 17 мая 1998 года (первоначальное представление)

Комитет по правам человека, учрежденный в соответствии со статьей 28 Международного пакта о гражданских и политических правах,

завершив рассмотрение сообщения № 884/1999, поданного в Комитет по правам человека г-жой Антониной Игнатане в соответствии с Факультативным протоколом к Международному пакту о гражданских и политических правах,

приняв во внимание всю информацию, предоставленную ему автором сообщения и государством-участником в письменном виде,

Соображения в соответствии с пунктом 4 статьи 5 Факультативного протокола

1.1 Автором сообщения является г-жа Антонина Игнатане, гражданка Латвии русского происхождения, родившаяся в Риге 21 февраля 1943 года, по профессии — учительница. Она считает себя жертвой нарушения Латвией статей 2 и 25 Международного пакта о гражданских и политических правах. Автора представляет адвокат.

1.2 Международный пакт о гражданских и политических правах вступил в силу для Латвии 14 июля 1992 года, а Факультативный протокол — 22 сентября 1994 года.

2.1 Во время событий, о которых идет речь, г-жа Игнатане работала учительницей в Риге. В 1993 году она сдала аттестационной комиссии экзамен по латышскому языку и впоследствии получила свидетельство о владении языком, удостоверяющее третий (высший) уровень знания ею языка.

2.2 В 1997 году автор сообщения зарегистрировалась для участия в местных выборах, намеченных на 9 марта 1997 года, в качестве кандидата по списку Движения за социальную справедливость и равноправие в Латвии. 11 февраля 1997 года ее вычеркнули из этого списка по решению Рижской избирательной комиссии на основании заключения Центра государственного языка (ЦГЯ) о том, что знание ею официального языка не соответствует требуемому уровню.

2.3 17 февраля 1997 года автор обратилась в Центральный районный суд с жалобой на незаконное, по ее мнению, решение Избирательной комиссии. Этот суд автоматически передал дело в Рижский окружной суд, который 25 февраля отклонил жалобу своим решением, которое немедленно вступило в силу.

2.4 Г-жа Игнатане 4 марта 1997 года обратилась с ходатайством об отмене решения от 25 февраля к Председателю Палаты гражданских дел Верховного суда Латвии. Письмом от 8 апреля 1997 года Верховный суд отказал в удовлетворении этого ходатайства.

2.5 Автор сообщения 4 марта 1997 года также обратилась с заявлением в прокуратуру. Рассмотрев это заявление, прокуратура 22 апреля 1997 года уведомила ее о том, что основания для принятия мер по жалобе отсутствуют и что соответствующее решение было принято с должным соблюдением законодательства и не противоречит Международному пакту о гражданских и политических правах.

2.6 Автор представила в Комитет перевод статей 9, 17 и 22 Закона о выборах в городские думы и волостные советы Латвии от 13 января 1994 года. В статье 9 этого Закона перечислены категории лиц, которые не могут баллотироваться на местных выборах. Согласно пункту 7 статьи 9 к участию в выборах допускаются только кандидаты, владеющие государственным языком на третьем (высшем) уровне. Согласно статье 17, кандидат не являющийся выпускником школы с преподаванием на латышском языке, обязан приложить к своей просьбе о регистрации в качестве кандидата копию свидетельства о владении языком на высшем (третьем) уровне. Как пояснила адвокат автора, копия этого свидетельства требуется для того, чтобы ЦГЯ мог проверить его подлинность, а не соответствие действительному положению дел.

2.7 Согласно статье 22 только Избирательная комиссия, осуществляющая регистрацию кандидатов, уполномочена вносить изменения в этот список и лишь только:

2.8 В заключение г-жа Игнатане сообщает о том, что, как заявили представители ЦГЯ во время слушания дела, аттестационная комиссия министерства просвещения получила жалобы по поводу знания ею латышского языка. Так случилось, отмечает автор, что именно это министерство в 1996 году было замешано в громком скандале вокруг закрытия средней школы № 9 в Риге, где она работала завучем. Школа была русскоязычной, и ее закрытие оказало сильное отрицательное воздействие на положение русскоязычного меньшинства в Латвии.

3. Автор утверждает, что, лишив ее возможности участвовать в местных выборах, Латвия нарушила статьи 2 и 25 Пакта.

4.1 В своих замечаниях от 28 апреля 2000 года государство-участник оспаривает приемлемость сообщения. Оно утверждает, что автор не исчерпала доступных внутренних средств защиты.

4.2 Государство-участник также отмечает, что автор сообщения не оспаривает выводов Центра государственного языка, согласно которым она не владеет латышским языком в объеме, требующемся для участия в выборах (третья категория), а оспаривает лишь законность решения Избирательной комиссии вычеркнуть ее кандидатуру из списка. Государство-участник считает судебные постановления законными и правомерными и полностью соответствующими законодательству Латвии, в частности пункту 7 статьи 9 и пункту 8 статьи 22 Закона о выборах в городские думы и волостные советы.

4.3 Государство-участник придерживается мнения о том, что положения вышеупомянутого закона соответствуют требованиям Международного пакта о гражданских и политических правах, как они раскрыты в Замечании общего порядка № 25 Комитета по правам человека по поводу статьи 25, где сказано, что "любые обстоятельства, которыми обусловлено осуществление прав, закрепленных в статье 25, должны основываться на объективных и разумных критериях". Согласно государству-участнику, для участия в ведении государственных дел требуется высокий уровень владения государственным языком, и подобное предварительное условие разумно и основано на объективных критериях, которые перечислены в правилах проведения аттестации на знание государственного языка. Государство-участник заявляет, что в соответствии с этими правилами третий уровень знания государственного языка является обязательным для нескольких категорий лиц, включая выборных представителей. Высший (третий) уровень предполагает способность свободно изъясняться на официальном языке, понимать произвольно отобранные тексты и составлять на официальном языке тексты, связанные с выполнением кандидатом своих официальных функций.

4.4 Что касается реального знания автором сообщения государственного языка, то государство-участник ссылается на подробную информацию на этот счет в судебном постановлении, где сказано, что при поступлении жалоб по поводу знания государственного языка проводится экзамен для проверки соответствия фактического уровня знаний уровню, указанному в свидетельстве. В данном конкретном случае, как утверждает государство-участник, в министерство просвещения и науки поступили жалобы по поводу знания латышского языка истцом, но при этом никаких дальнейших сведений на этот счет или доказательств не представляется. 5 февраля 1997 года был проведен экзамен, который показал, что она не знает языка в объеме, соответствующем третьему уровню. Впоследствии суд ссылался на материалы (копию экзаменационной работы с исправлениями), которые ЦГЯ представил в обоснование результатов экзамена на знание латышского языка г-жой Игнатане.

4.5 Результаты этого экзамена послужили основанием для исключения истца из списка кандидатов на выборах в соответствии с законодательством. Законность этого решения была впоследствии подтверждена Верховным судом и Прокуратурой.

4.6 В отношении предположительно имеющего место противоречия между свидетельством, которое имеет автор, и заключениями ЦГЯ государство-участник отмечает, что заключения ЦГЯ касаются только права кандидата участвовать в выборах и никоим образом не предполагают автоматической отмены действия свидетельства и не могут быть использованы в качестве основания для его пересмотра, если этого не пожелает сам держатель такого аттестата.

4.7 Государство-участник утверждает, что автор могла бы предпринять еще два шага. Во-первых, г-жа Игнатане могла бы просить о проведении еще одного экзамена по языку, как это отмечали представители ЦГЯ во время слушаний. Цель такого экзамена заключалась бы в проверке правильности выданного г-же Игнатане аттестата. Во-вторых, автор могла бы возбудить иск на основании несоответствия между ее аттестатом и заключениями ЦГЯ по поводу ее права участвовать в выборах, в результате чего суд был бы обязан назначить еще один экзамен для проверки правильности свидетельства.

4.8 Поскольку автор не воспользовалась ни одной из этих возможностей, государство-участник утверждает, что не все внутренние средства защиты были исчерпаны. Государство-участник также опровергает утверждение о дискриминации автора на основе ее политических убеждений, поскольку все другие включенные в этот же список лица были зарегистрированы в качестве кандидатов на выборах.

Комментарии автора относительно замечаний государства-участника

5.1 В своих комментариях от 22 сентября 2000 года адвокат рассматривает довод государства-участника о том, что г-жа Игнатане не оспаривает выводов Центра государственного языка, согласно которым ее знания не соответствуют высшему уровню владения латышским языком, а оспаривает законность решения Избирательной комиссии вычеркнуть ее из списка кандидатов. Адвокат признает, что г-жа Игнатане, разумеется, оспаривает законность решения Избирательной комиссии, но при этом отмечает, что единственным основанием для этого решения было заключение ЦГЯ о том, что знание ею латышского не соответствует требованиям высшего уровня. Таким образом, по словам адвоката, автор оспаривает законность решения Избирательной комиссии вычеркнуть ее фамилию из списка кандидатов, которое было принято на основании заключения ЦГЯ.

5.2 Адвокат отмечает, что используемая государством-участником формулировка "требуемый третий (высший) уровень для участия в выборах" может быть неправильно истолкована. Согласно адвокату, законы Латвии о выборах не содержат требования о каком-либо конкретном уровне владения государственным языком только для участия в выборах; положения о трех уровнях для различных постов и профессий предусматриваются лишь правилами установления степени владения государственным языком для трудоустройства, а свидетельство о знании языка на первом, втором или третьем уровне является общим по характеру.

5.3 Что касается утверждения государства-участника, что это законодательство о выборах соответствует требованиям Международного пакта о гражданских и политических правах, как они раскрыты в Замечании общего порядка по статье 25, то адвокат заявляет, что условия, содержащиеся в пункте 7 статьи 9 и пункте 8 статьи 22 Закона, не основаны на объективных и разумных критериях, как того требует Замечание общего порядка Комитета по правам человека в отношении недискриминации.

5.4 Согласно пункту 7 статьи 9 Закона, лица, знание государственного языка которых не отвечает требованиям высшего (третьего) уровня, не могут выдвигаться в качестве кандидатов на выборах местных советов и не могут избираться в эти советы. Согласно пункту 8 статьи 22 кандидат может быть вычеркнут из списка, если, по заключению Центра государственного языка, знание им языка не отвечает требованиям третьего уровня владения государственным языком. Согласно адвокату, на практике это положение может толковаться как угодно и дает возможность для принятия произвольных и ничем не обоснованных решений.

5.5 Затем адвокат переходит к рассмотрению утверждения государства-участника, что, в случае поступления жалоб, кандидату назначается экзамен по языку. Если жалоб не было получено, ЦГЯ представляет заключения по каждому кандидату в форме подтверждения подлинности копии его свидетельства о владении латышским языком. Адвокат считает, что неподтвержденное заявление о получении жалоб на кандидата и результаты последующего экзамена, который был проведен одним единственным экзаменатором — старшим инспектором Инспекции государственного языка — нельзя назвать объективными критериями. Тот объем полномочий, который предоставлен старшему инспектору, несоизмерим с последствиями, которые при этом наступают, т.е. с недопущением кандидата к участию в выборах. Подобный подход к проверке степени знания государственного языка позволяет при желании заблокировать всех кандидатов, представляющих меньшинство.

5.6 Далее адвокат характеризует условия, при которых проводился экзамен. Г-жа Игнатане была в школе, когда урок немецкого языка, который она вела, был прерван и ей предложили выполнить письменное задание по латышскому языку. Экзамен проводился инспектором в присутствии двух свидетелей — преподавателей той же школы. В этих обстоятельствах, как утверждает адвокат, ошибки в правописании и другие ошибки, которые были использованы как основание для вывода о недостаточном знании латышского языка, не должны приниматься во внимание.

5.7 В-третьих, со ссылкой на утверждение государства-участника о том, что для участия в ведении государственных дел требуется высокая степень владения государственным языком и что подобное предварительное условие является разумным и основывается на объективных критериях, содержащихся в правилах аттестации уровня знания государственного языка, адвокат утверждает, что такое предварительное условие для участия в местных выборах не является разумным. Для кандидатов в целом не предусмотрено никаких других предварительных условий, например в отношении уровня образования или профессиональной квалификации. Тот факт, что единственное предварительное условие касается знания латышского, означает, по мнению адвоката, что право голосовать и быть избранным не уважается и не гарантируется всем без какого-либо различия по признаку языкового статуса. Адвокат утверждает, что приблизительно для 40% населения Латвии латышский не является родным языком.

5.8 Согласно адвокату, такое предварительное условие высокого уровня знания латышского языка для участия в местных выборах не основывается на объективных критериях. Однако это не означает, что автор считает, будто бы критерии правил аттестации уровня знания государственного языка необъективны. Речь идет только о том, что данные критерии не применяются в связи с положением (пункт 8 статьи 22 Закона), согласно которому любой кандидат может быть исключен из списка, если он не удовлетворяет требованиям высшего (третьего) уровня владения латышским языком, и этот факт должен быть удостоверен заключением ЦГЯ. Адвокат утверждает, что, согласно правилам аттестации уровня владения государственного языка, таковой удостоверяется специальной аттестационной комиссией в составе не менее пяти специалистов по языку. Правила содержат подробное описание процедуры экзамена и аттестации, обеспечивая тем самым объективность и достоверность. Свидетельства первого, второго и третьего уровня действительны без ограничений по времени. В соответствии со статьей 17 Закона кандидаты, которые получили аттестат об окончании средней школы, обучение в которой велось не на латышском языке, обязаны представить в избирательную комиссию копию свидетельства третьего уровня. Автор представила копию этого документа в Избирательную комиссию Риги. Адвокат утверждает, что заключение ЦГЯ, выданное на основе внепланового экзамена, проведенного одним единственным инспектором Инспекции государственного языка ввиду жалоб, якобы полученных министерством просвещения, не соответствовало требованиям правил аттестации уровня знания государственного языка. Кроме того, государство-участник само признает, что заключение ЦГЯ касается только вопроса участия в выборах, оно отнюдь не подразумевает автоматического аннулирования этого свидетельства и не может быть использовано в качестве основания для пересмотра его правильности.

5.9 Наконец, в-четвертых, адвокат рассматривает утверждение государства-участника о неисчерпании всех внутренних средств правовой защиты. Адвокат напоминает, что судебное постановление от 25 февраля 1997 года, подтверждающее решение Рижской избирательной комиссии от 11 февраля 1997 года, было окончательным и вступило в силу немедленно. Специальная процедура обжалования таких решений — это именно та процедура, которой воспользовалась автор сообщения.

5.10 Адвокат далее отмечает, что средства правовой защиты должны быть не просто адекватными и достаточными, но они должны практически обеспечивать возможность восстановления того положения, которое является предметом жалобы. Средство защиты, которым воспользовалась автор, а именно специальная процедура обжалования решения Избирательной комиссии, была единственным способом достичь цели жалобы, т.е. получить возможность участвовать в выборах в Рижскую городскую думу в 1997 году путем восстановления фамилии автора в списке кандидатов.

5.11 Адвокат утверждает, что государство-участник само себе противоречит, когда оно, с одной стороны, заявляет, что не может согласиться с тем, что были исчерпаны внутренние средства защиты, поскольку ни один из двух упомянутых им способов проверки правильности свидетельства автора не был использован, а с другой стороны, говорит, что, согласно сообщению, автор оспаривает законность исключения ее кандидатуры из списка, а не заключение ЦГЯ о несоответствии знания ею латышского языка требуемому третьему уровню. В любом случае каждая из упомянутых государством-участником процедур проверки правильности свидетельства автора занимает по меньшей мере несколько месяцев и поэтому автор не смог бы участвовать в выборах 1997 года. В этой связи адвокат напоминает о том, что решение отстранить автора от участия в выборах было принято за 26 дней до выборов. В этот ограниченный срок автор не мог воспользоваться какими-либо другими средствами правовой защиты.

Обсуждение Комитетом вопросов, касающихся приемлемости

6.1 Прежде чем рассматривать любые утверждения, содержащиеся в сообщении, Комитет по правам человека в соответствии с правилом 87 своих правил процедуры обязан принять решение о том, является ли оно допустимым в соответствии с Факультативным протоколом к Международному пакту о гражданских и политических правах.

6.2 Комитет отмечает, что государство-участник оспаривает допустимость сообщения по мотивам неисчерпания внутренних средств правовой защиты на том основании, что автор не протестует против заключения ЦГЯ, согласно которому она не знает языка на необходимом уровне, а оспаривает решение Избирательной комиссии исключить ее фамилию из списка. Комитет не может согласиться с доводом государства-участника, что это служит свидетельством неисчерпания автором доступных средств правовой защиты, поскольку в то время автор располагала действительным, выданным на законных основаниях свидетельством, удостоверяющим, что знание ею официального языка соответствует требуемому стандарту, причем это обстоятельство не оспаривается самим государством-участником.

6.3 Комитет также отмечает доводы адвоката по поводу того, что средства защиты, упомянутые государством-участником, не являются эффективными средствами и что государство-участник не доказало того, что они эффективны, и не оспорило доводов адвоката. Комитет также принимает к сведению замечания адвоката о том, что для использования указанных государством-участником средств защиты в любом случае требуется несколько месяцев и что их задействование все равно означало бы, что автор не сможет участвовать в выборах. Комитет отмечает, что эти замечания адвоката были доведены до сведения государства-участника, но последнее на них не отреагировало. В этих обстоятельствах Комитет не усматривает никаких помех для признания приемлемости этого сообщения.

6.4 Таким образом, Комитет объявляет данное сообщение допустимым и постановляет перейти к рассмотрению дела по существу в соответствии с пунктом 2 статьи 5 Факультативного протокола.

7.1 Комитет по правам человека рассмотрел настоящее сообщение в свете всей информации, представленной ему в письменном виде сторонами в соответствии с пунктом 1 статьи 5 Факультативного протокола.

7.2 На рассмотрении Комитета находится следующий вопрос: были ли права автора в соответствии со статьями 2 и 25 нарушены из-за того, что ей не разрешили участвовать в качестве кандидата на местных выборах, состоявшихся в марте 1997 года.

7.3 Согласно государству-участнику, для участия в ведении государственных дел требуется высокий уровень знания государственного языка и поэтому предъявление языковых требований к кандидатам для участия в выборах является разумным и объективным. Комитет отмечает, что статья 25 гарантирует каждому гражданину право и возможность быть избранным на подлинных периодических выборах без какой-либо дискриминации по признакам, упомянутым в статье 2, включая язык.

7.4 Комитет отмечает, что в данном случае единоличное решение инспектора, принятое за несколько дней до выборов и игнорирующее факт наличия свидетельства о владении языком, выданного за несколько лет до этого на неограниченный срок комиссией специалистов по латышскому языку, оказалось достаточным для принятия Избирательной комиссией решения вычеркнуть фамилию автора из списка кандидатов на муниципальных выборах. Комитет отмечает, что государство-участник не оспаривает действительности этого свидетельства применительно к профессиональной деятельности автора, но строит свою аргументацию на результатах оценки инспектором права автора участвовать в выборах. Комитет также отмечает, что государство-участник не оспаривает довода адвоката о том, что законодательство Латвии не предусматривает иных уровней владения официальным языком для участия в выборах и что действуют стандарты и аттестационные требования, используемые в других случаях. В результате переэкзаменовки автор была лишена возможности осуществить свое право на участие в ведении государственных дел в соответствии со статьей 25 Пакта. Комитет отмечает, что первый экзамен в 1993 году был проведен в соответствии с официальными требованиями и был оценен пятью экспертами, в то время как экзамен в 1997 году был проведен на разовой основе и проверен одним экзаменатором. Отказ автору в возможности баллотироваться в силу такой переэкзаменовки, которая не была основана на объективных критериях и в отношении которой государство-участник не привело аргументов, свидетельствующих о том, что она отвечает процедурным требованиям, несовместимым с обязательствами государства-участника по статье 25 Пакта.

7.5 Комитет приходит к заключению о том, что г-же Игнатане был причинен конкретный ущерб запретом участвовать в местных выборах в Риге в 1997 году, поскольку ее вычеркнули из списка кандидатов по причине недостаточного знания официального языка. Комитет по правам человека считает, что автор сообщения является жертвой нарушения статьи 25 в совокупности со статьей 2 Пакта.

8. В соответствии с пунктом 3 а) статьи 2 Пакта государство-участник обязано обеспечить г-же Игнатане эффективное средство правовой защиты. Оно также обязано принять меры для недопущения в будущем аналогичных нарушений.

9. Учитывая, что, став участником Факультативного протокола, государство-участник признало компетенцию Комитета устанавливать факт нарушения Пакта и что в соответствии со статьей 2 Пакта государство-участник обязалось обеспечить всем лицам в пределах его территории или под его юрисдикцией права, признанные в Пакте, и обеспечить эффективные средства правовой защиты в случае установления нарушений, Комитет хотел бы получить от государства-участника в течение 90 дней информацию о мерах, принятых для практического осуществления соображений Комитета. Кроме того, он просит государство-участник опубликовать эти соображения Комитета.

[Принято на английском, испанском и французском языках, причем языком оригинала является французский. Впоследствии документ издан также на арабском, китайском и русском языках в качестве части настоящего доклада.
__________________________________________________________________

* В рассмотрении настоящего сообщения приняли участие следующие члены Комитета: г-н Прафуллачандра Натварлал Бхагвати, г-жа Кристина Шане, г-н Морис Глеле Аханханзо, г-н Луис Хенкин, г-н Ахмед Тауфик Халиль, г-н Эккарт Кляйн, г-н Давид Крецмер, г-н Раджсумер Лаллах, г-н Рафаэль Ривас Посада, сэр Найджел Родли, г-н Мартин Шейнин, г-н Иван Ширер, г-н Иполито Солари Иригойен, г-н Патрик Велла и г-н Максуэлл Ялден.