Правовая основа избирательных процессов -
Процесс избирательной реформы


 

Процесс избирательной реформы

Объект реформы

Субъект реформы

Существенные черты процесса реформы

 

Процесс избирательной реформы

 

Раздел  Процесс  создания  и  внесения  изменений  выделяет  некоторые  существенные правовые проблемы, которые должны быть учтены при проведении избирательной реформы, вытекающей из разграничения между процессами создания (что означает полную разработку избирательной  системы  в  рамках  процесса  перехода  к  демократической  системе)  и  реформ, при  которых  принимаются  поправки,  не  предусматривающие  изменения  политического режима.  Однако  последующие  главы  не  ограничиваются  реформами  в  этом  смысле  и нацелены  на  анализ  процедурных  элементов,  которые  присущи  всем  видам  реформ  любых масштабов. 

Объект реформы

 

Достаточно  важно  предупредить  о  том,  что  первым  требованием,  касающимся  объекта процесса  реформ  с  самого  начала  является  четкое  определение  того,  какова  цель  этого процесса и каков должен быть его результат (новый всеобщий избирательный закон, порядок, регулирующий  конституционный  референдум,  закон  и  необходимый  административный орган для проведения выборов и т.д.).

 

В этом отношении вопрос заключается не в том, какими целями руководствуется правительство для её проведения, которые могут ограничиваться намерением перевыборов с помощью новой системы, рассматриваемой  в  качестве  наиболее  желательной, а в четком определении задачи реформы, . Это позволит избежать ее беспочвенного затягивания,  бесконечного  усложнения  задачи достижения соглашения и  того,  что  принятие или изменение со стороны граждан и политических агентов с самого начала является незаконным правом.

 

Второстепенные модификации технического характера в избирательных законах относительно частые, в основном по причине того, что они должны быть настолько подробными и точными, что  оказываются  негибкими  и  требуют  постоянных  мелких  поправок.  Но  предварительное определение  цели  реформы  необходимо,  когда  она  влияет  на  существенные  элементы избирательной системы. Примером является комиссия, организованная недавно для изучения возможного  изменения  британской  избирательной системы  в  сторону  более пропорционального  представительства:  Консервативная  партия,  которая  исторически получала  наибольшие  выгоды  от  существующей  мажоритарной  системы,  получила постановление  комиссии  с  предупреждением  о  том,  что  пропорциональная  система  исказит британскую политическую систему вплоть до ее полного развала.

 

Третий  аспект, имеющий отношение к объекту реформы, заключается  в том, должна ли она ограничиваться  реформой  избирательного  закона  или  же  должна  быть  распространена  на порядок, регулирующий другие элементы системы: политические партии, их финансирование или  даже СМИ. В  качестве  общего  критерия,  реформы,  которые  не  учитывают  все  аспекты, влияющие  на  процесс,  предположительно  столкнутся  с  большим  числом  проблем, вытекающих  из  внутренних  несоответствий.  Реформа  должна  содержать  все  существенные аспекты,  не  оставляя  также  чрезмерных  граней  для  регулирования  исполнения.  В  пользу данного  критерия  может  быть  приведен  опыт  таких  стран,  как  Кения,  Габон  и  Украина, выбравших  быстрый  путь  реформ,  ограничившийся  наиболее  неотложными  аспектами избирательной  системы  и  впоследствии  столкнувшийся  как  с  проблемами  эффективной работы,  так  и  с  проблемами  признания  легитимностиизмененной  таким  образом, избирательной  системы. 

 

Перечисленные  страны  являются  примерами  минималистской стратегии  их  избирательной  реформы:  того  типа,  целью  которого  является  быстрая  и  более контролируемая  реформа,  проводимая  правительством,  ограничивающая  изменения аспектами,  которые  наиболее  своевременны  и  необходимы  для  предстоящих  выборов. Результаты  были  обременены  проблемами  внутренней  связи  между  реформированными частями  и  частями,  оставшимися  в  наследство  от  прошлой  недемократической  системы,  и оставили неудовлетворенной большую часть общественного мнения, до тех пор, пока в таких случаях  избирательная  реформа  будет  иметь  символическое  содержание,  требующее субстанциональных видимых изменений.

 

Субъект реформы

 

Не существует универсального правила для решения вопроса о том, какой орган должен быть ответственен  за  непосредственную  разработку  реформы  и  определение  ее  идеологии.  В принципе,  в  стадии,  предваряющей  ее  обсуждение  и  принятие  в  соответствии  с  правилами каждой  правовой  системы  закон  определенной  технической  сложности  должен  быть непосредственно  разработан  комиссией,  будь  то  парламентской  комиссией  или  комиссией, состоящей из экспертов или правительственных специалистов. 

 

Аргументом  в  пользу  того,  что  эта  комиссия  должна  быть  составлена  из  экспертов, независимых от правительства и основных политических сил, обычно является тот факт, что ее  работа,  возможно,  будет  носить  более  сбалансированный  и  нейтральный  характер  и находиться  за  пределами  области экономических  интересов  политических  агентов  и  даже, возможно,  быть  более  точной  с  технической  стороны,  при  условии  того,  что  отсутствие давления  с  какой-либо  стороны  позволит  проводить  более  щепетильные  исследования потребностей и наиболее эффективных технических решений. Однако, нет уверенности ни в том, что в действительности такие идеальные условия нейтральности существуют, ни в том,

что  процедура  назначения  будет  гарантировать  ее  достижение,  ни  в  том,  что  участие политических  сил  в  подготовке реформы,  которая повлияет на одно  из  ее основных правил, будет заранее урегулировано.

 

С  одной  стороны,  обычно  не  происходит  того,  что  эксперты  по  конституционному  праву настолько отрезаны от национальной политической жизни, что они непроницаемы для какого-либо  влияния  партий  или  мнений,  которые  не  являются  строго  научными.  Процедуры назначения  данных  комиссий  также  не  гарантируют  этой  нейтральности  столь  несомненно: сравните комиссии, назначенные президентом ЮАР для реформирования режима апартеида, и комиссию, назначенную президентом Азербайджана для разработки нового закона о выборах. И  недавние  опыты,  когда  комиссии  были  составлены  из  политических  сил  и  которые  по большому счету были позитивными: Мозамбик, Сенегал, Гвинея-Бисау, Колумбия, Сальвадор

и т.д.  

 

В  действительности  проблема  заключается  не  столько  в  составе  или  назначении  этих комиссий, сколько в общих правилах, согласно которым они осуществляют исполнение своих обязанностей: комиссия, открытая для противоречивых влияний различных политических сил, удобна  для  тех  сил,  которые  действуют  только  под  их  диктатом;  так  же  как  комиссия,  чьи решения относительно прозрачны (без чего они превращаются в пустые ящики, неспособные осуществлять  свои  обязанности),  удобна  для  тех  сил,  чьи  секретные  действия  подрывают общественную веру своими результатами.

 

Как правило, для политических сил важнее признать общий состав комиссии и ее проекты с долей согласия, без которого ни одна реформа не может иметь легкий успех, чем разыгрывать ангельскую нейтральность.

 

Также  существенным  моментом  для  них  являются  действия  в  рамках  определенных  общих критериев,  оговоренных  до  проведения  работы,  включая  специальное  соглашение относительно  задач  реформы,  примерный  временной  график  и  определенные  рабочие процедуры  с  целью  содействия  технической  тщательности  и  прозрачности.  Процессы реформы в таких странах, как Танзания и Марокко,  постепенность  которых  не  была обязательной целью, были, однако, подвергнуты критике за недостаток точности: отсутствие четкого  проекта,  точных  сроков  исполнения  и  даже,  в  случае  с  Марокко,  правового  акта, который претворил бы в жизнь результаты прогресса, а это ослабляло общественное доверие к проекту реформы.

 

Недавно назначенная комиссия в Великобритании под председательством бывшего министра-лейбориста,  а  сегодня  деятеля  либерально-демократических  кругов,  предназначена  для изучения  возможности  проведения  реформы,  которая  сделает  британскую  избирательную систему  более  пропорциональной.  Однако  не  был  обсужден  ее  состав,  и  нет  оснований предполагать,  что  будут  обсуждены  ее  выводы,  в  связи  с  недоверием  по  отношению  к компетентности или нейтральности ее членов.

 

Более радикальным примером является реформа испанской избирательной системы как один из  первоначальных  элементов  политической  реформы,  пиком  которой  явилась  Конституция 1978  года.  Основные  элементы  избирательной  системы,  которые  были  позднее конституционно  закреплены,  вытекали  из  Закона  о  Политической  Реформе,  разработанного несколькими  людьми,  занимавшими  главные  политические  должности  в  постфранкистские времена, и одобренного недемократической Палатой режима Франко.

 

Необходимость  широкого  парламентского  согласия  для  одобрения  реформы  и целесообразность участия независимых избирательных организаций в его выработке, или, по крайней  мере,  в  его  обсуждении,  уже  упоминались  в  прошлом  документе.

 

Последний  вопрос,  касающийся  субъектов  реформы,  относится  к  тому  аспекту,  что целесообразность  или  необходимость  реформы  подобного  рода  должны  быть  одобрены большинством членов избирательного органа на референдуме. Очевидно, что закон о выборах должен иметь максимальный юридический статус в связи со своей существенной важностью, а также целесообразностью символического укрепления  его стабильности и постоянства. Но внутренняя  логика  представительной  демократической  системы  не  требует  подтверждения того,  что  было  оговорено  свободно  избранными  народными  представителями  посредством последующего референдума, и не всегда рекомендуется таким образом стараться укрепить ее легитимность. Это  вряд ли может быть  рассмотрено на опыте многочисленных африканских стран  (Мозамбик,  Уганда  и  т.д.),  переход  которых  к  демократическому  режиму предусматривал  одновременную  попытку  провести  перепись  населения,  реализовать  закон, осуществить  управление  и  провести  первый  избирательный  процесс.  Напротив,  процесс, подобный  политической  реформе  в  Испании,  был  действительно  закреплен  с  помощью референдума, который обеспечил предложенную процедуру легитимной поддержкой, которой не хватало проводившему ее реформистскому правительству.

 

Существенные черты процедуры реформы

 

Если  законодательство  о  выборах  существенно  регулирует  процедуру,  то  та  процедура, которая  выбрана  в избирательной  реформе,  имеет  фундаментальную  важность  как  для непосредственного  результата  реформы,  так  и  ее  признания  политическими  силами  и избирателями  в  целом.  Основные  ведущие  черты  процесса  подобного  рода  уже  были установлены: максимально возможное согласие между политическими силами, прозрачность, четкость задач, последовательность результатов и быстрота завершения реформы. 

 

Специфические  проявления  каждой  из  этих  черт  явно  различаются  в  зависимости  от социально- политических условий страны и принятой ею стратегии реформ. Процесс реформ, который  не  является  слишком  претенциозным  и  целью  которого  является  лишь  как  можно более  быстрая  модификация  необходимых  элементов  избирательной  системы  с  целью обеспечения страны Конституцией или узаконения своих исполнительной и законодательной ветвей  власти  (например,  в  случае  с  Украиной  и  другими  странами,  отделившимися  от Советского Союза), несет больше рисков внутреннего несоответствия и недостатка согласия в конечной цели реформы, чем тот процесс, который развивает демократическую политическую систему полностью с нуля. То же самое можно сказать о странах, которые стремятся укрепить или  усилить  уже  существующие  демократические  элементы,  избегая  конституционного развала  (ярким  примером  этого  является  реформа 1996  года  в  Мексике),  в  отличие  от  тех стран,  которые  переходят  от  недемократических  режимов  к  демократической  системе (например,  в  случае  с  большинством  государств  Центральной  Европы  после  падения Берлинской стены).

 

Но во всех случаях наиболее важным является следующий фактор: должна быть определена скорость, с которой реформа ставит своей целью изменение избирательной системы. В связи с последствиями  неопределенности  в  отношении  прозрачности  и  реального  завершения процесса, а также непрекращающегося дискредитирующего фактора, который существующая система  будет  преодолевать  с  того  момента,  когда  ее  реформа  начата  или  провозглашена, реформа  подобного  рода   не  может  быть  выработана  по  периодам,  которые бы  не  казались слишком долгими для схожих реформ правовой системы.

 

Требование  согласия  не  нуждается  в  подробном  объяснении:  избирательная  система устанавливает  основные  правила  игры  в  политической  системе,  и  она  должна  быть стабильной, ибо в противном случае невозможно формирование эффективного правительства. Поэтому должно существовать общее соглашение  между главными участниками. Однако это не  предотвращает  нарушений,  которые  могут  казаться  существенными  (например, мажоритарной  или  пропорциональной  природы,  как  это  проявляется  в  таких  стабильных странах  как  Франция  и  Великобритания),  поскольку  существует  мирное  соглашение  о правилах, которые должны применяться в случае каких-либо реформ.

 

Ясность целей безусловно является предварительным условием согласия. Такие реформы, как Конституция Перу 1994 года, значительны ослаблены пониманием как со стороны оппозиции, так и со стороны общественности, что их цель состояла в том, чтобы позволить обновлению мандата и  укреплению  власти президента, инициировавшего  реформу,  а  не  решению  других  вопросов более общего характера. Последовательные и постепенные реформы в Марокко обнаружили недостаточность точной программы и плана, которые нарушили достижение конечных целей.

 

Прозрачность  является  результатом  совокупности факторов, а среди прочего, назначение непосредственных  разработчиков  правил,  которые  должны  были  быть  применены,  способ проведения данной работы и либо неизбежный (и необходимый в интересах консенсуса) вклад критериев в основные политические силы является неясным или размытым. 

 

Все  они  получают  преимущества  от  относительной  скорости  процесса:  реформа, затягивающаяся  на  годы,  по-видимому,  больше  не  будет  восприниматься  как  подлинное намерение двигаться к демократизации, как показывает опыт Танзании.

 

Внутренняя последовательность нового закона, свободного от внутренних противоречий, как это мы  видим  на  вышеприведенном  примере  Украины,  двусмысленности  (к  примеру, относительно признания демократических политических партий) и с разумной целью достичь постоянства, является лучшей гарантией признания и стабильности. Наиболее определенными правилами  являются  раскрытые  правила,  как  это  доказывает  успех  процессов,  радикально противоположных процессу Испании  1977/1978  гг. и процессы в Центральной Европе после Бархатной  Революции:  недвусмысленная  воля  к  демократизации,  ясная  по  своим  целям; разумное согласие между политическими силами; народная и международная поддержка, где

таковая имела место; прозрачность и скорость процесса и последовательность в достижении результатов.  


Главная страница || Договоры || Поиск || Другие Сайты