Руководящие принципы по вопросу о перемещении лиц внутри страны, Комментарий.
Вальтер Кёлин
Исследование и перевод выполнены при поддержке совместного проекта «Перемещение внутри страны» Института Брукингса (The Brookings Institution) и Школы международных исследований Университета Джонса Хопкинса (Johns Hopkins University's SAIS )
Перевод с английского языка М.Е.Петросян
Настоящее издание представляет собой текст Руководящих принципов по вопросу о перемещении лиц внутри страны, прокомментированный д-ром Вальтером Кёлином, профессором конституционного и международного права Университета в Берне и одним из основных экспертов – разработчиков этого документа, призванного обеспечить защиту тех, кто вынужден покинуть свой дом из-за вооруженного конфликта, стихийного бедствия или техногенной катастрофы. Автор анализирует правовые источники и нормы действующего международного права, которые определяют содержание Руководящих принципов.
Помимо перевода комментария В.Кёлина, в книгу включена статья, в которой законодательство Российской Федерации и правоприменительная практика исследуются на предмет их совместимости с Руководящими принципами. Автор статьи (а также перевода) – сотрудник Сети юридических консультаций «Миграция и право» ПЦ «Мемориал», оказывающей помощь беженцам и лицам, вынужденно перемещенным внутри страны.
2000 The American Society of International Law and The Brookings Institution
2003 Перевод на русский язык. ПЦ «Мемориал»
СОДЕРЖАНИЕ
Предисловие. Франсис М. Денг, Представитель Генерального Секретаря ООН по делам лиц, перемещенных внутри страны
Введение: область применения и цель
Раздел I. Общие принципы
Раздел II. Принципы, касающиеся защиты от перемещения
Раздел III . Принципы, касающиеся защиты во время перемещения
Раздел IV. Принципы, касающиеся оказания гуманитарной помощи
Раздел V. Принципы, касающиеся возвращения, расселения и реинтеграции
Маргарита Петросян. Руководящие принципы по вопросу о перемещении внутри страны и внутреннее право Российской Федерации: сравнительный анализ
Руководящие принципы по вопросу о перемещении лиц внутри страны были разработаны для того, чтобы более 20 миллионов людей по всему миру, вынужденные переместиться в пределах собственной страны из-за вооруженного конфликта, грубых нарушений прав человека, вследствие стихийного бедствия либо катастрофических последствий человеческой деятельности, получили более действенную защиту и помощь. Принципы - это единый документ, в котором собраны установленные международными нормами о правах человека, гуманитарным правом и правом беженцев стандарты, которые по аналогии могут быть применены к лицам, перемещенным внутри страны. Однако Принципы не только повторяют уже существующие нормы, но также устраняют ставшие очевидными неопределенности и пробелы в международном праве. В результате мы впервые получили авторитетное заявление по вопросу о правах лиц, перемещенных внутри страны, и об обязательствах государств и других контролирующих органов по отношению к населению их стран.
Комиссия по правам человека ООН и Генеральная Ассамблея обратились ко мне с предложением разработать нормативные рамки обращения с лицами, перемещенными внутри страны и прежде всего исследовать, в какой мере действующие международноправовые нормы обеспечивают адекватную защиту перемещенным внутри страны лицам. В 1996 году в сотрудничестве с группой специалистов по международному праву, руководимой Р.К.Голдманом, В.Кёлином и М.Новаком, я представил Комиссии доклад «Собрание и анализ правовых норм». Это исследование завершалось выводом о том, что, хотя действующее международное право в значительной степени распространяется на перемещенных внутри страны лиц, применительно к некоторым важным областям оно не содержит достаточных основ для обеспечения им защиты и помощи. В результате Комиссия и Генеральная Ассамблея поручили мне подготовить нормативный проект по вопросу о перемещении внутри страны, основанный на выводах представленного исследования.
Проект Руководящих принципов создавался совместно группой экспертов в области международного права, представляющих разные части мира. В нее входили представители международных организаций, региональных образований, неправительственных организаций и исследовательских институтов. На совещании экспертов в Вене в январе 1998 года проект Принципов был признан окончательным.
Хотя Принципы в отличие от международного договора не являются обязывающим документом, они отражают нормы действующего международного права и соответствуют им. Они охватывают все фазы перемещения: предусматривают защиту от насильственного перемещения, создают основу для защиты и помощи во время перемещения и устанавливают гарантии безопасного возвращения, переселения и реинтеграции. Надеюсь, что в той части, в какой они выходят за пределы воспроизведения уже действующих норм, они со временем обретут статус обычного международного права. Что же касается настоящего времени, то они выполняют роль морально обязывающего документа, призванного усилить внимание к нуждам перемещенных внутри страны лиц, связанным с их особым положением, и служат руководством для тех, на ком лежат обязательства по отношению к таким лицам.
За сравнительно короткий период времени Руководящие принципы приобрели международное признание и авторитет. Постоянный межведомственный комитет (IASC), в котором представлены главы большинства международных ведомств, занятых вопросами развития и оказания помощи, положительно оценил Принципы и призвал своих членов применять их в деятельности, связанной с защитой интересов перемещенных внутри страны лиц. После представления Принципов Комиссии по правам человека в 1998 году последняя единогласно одобрила резолюцию о принятии к сведению как самих Принципов, так и выраженного мною намерения использовать их в моем диалоге с правительствами и всеми субъектами, чей мандат и чья деятельность касается перемещенных внутри страны лиц. Экономический и Социальный Совет ООН и Генеральная Ассамблея также официально подтвердили Принципы, и широкий круг ведомств ООН приступил к их распространению. Помимо этого, Принципы были подтверждены региональными образованиями, такими как Межамериканская комиссия по правам человека Организации американских государств, Организация африканского единства и Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе. Негосударственные организации также распространеняют Принципы и обучают своих сотрудников тому, как их следует применять в конкретных обстоятельствах.
Принимая во внимание широкое распространение и использование Руководящих Принципов, Институт Брукингса в рамках своего проекта «Перемещение внутри страны» обратился к д-ру В.Кёлину с просьбой подготовить аннотированную версию Принципов, в которой были бы выявлены и проанализированы их правовые источники . Комментарий , с таким знанием дела подготовленный д-ром Кёлином, призван обеспечить углубленное понимание Принципов юридической общественностью и всеми, кто добивается укрепления позиций международного права в деле защиты перемещенных лиц и другого гражданского населения в ситуациях внутренних конфликтов.
Франсис М.Денг,
Представитель Генерального Секретаря ООН по делам лиц, перемещенных внутри страны
РУКОВОДЯЩИЕ ПРИНЦИПЫ ПО ВОПРОСУ О ПЕРЕМЕЩЕНИИ ВНУТРИ СТРАНЫ
Введение: область применения и цель
1.Настоящие Руководящие Принципы призваны обратить внимание на особые потребности лиц, перемещенных внутри страны, по всему миру. Они определяют права и гарантии, обеспечивающие защиту лиц от принудительного перемещения и предоставление им защиты и помощи при перемещении, а также при возвращении либо расселении и реинтеграции.
2. Для целей настоящих Принципов перемещенными внутри страны лицами признаются лица или группы лиц, которых заставили или вынудили спастись бегством или покинуть свои дома или места обычного проживания, в частности в результате или во избежание последствий вооруженного конфликта, массового насилия, нарушений прав человека или стихийных либо вызванных человеческой деятельностью бедствий, и которые не пересекали международно признанные государственные границы.
3. Настоящие Принципы отражают международные нормы о правах человека и нормы гуманитарного права и соответствуют им. Они служат руководством:
a) для Представителя Генерального Секретаря по делам перемещенных внутри страны лиц при выполнении его мандата;
b) для государств, когда они сталкиваются с перемещением внутри страны;
c) для других властей, групп и отдельных лиц в их отношениях с перемещенными внутри страны лицами; и
d) для межправительственных и неправительственных организаций, когда они имеют дело с перемещением внутри страны.
4. Настоящие Руководящие Принципы подлежат как можно более широкому распространению и применению.
Пункт 1. Руководящие Принципы рассматривают перемещение под углом зрения потребностей перемещенных внутри страны лиц [далее в тексте используется аббревиатура ВПЛ – пер]. Эти потребности были описаны в тематических докладах, подготовленных Представителем Генерального Секретаря г-ном Фрэнсисом Денгом, в других исследованиях, посвященных данному вопросу, в дискуссиях экспертов. Принципы определяют те права и гарантии, которые - при условии, что они будут полностью соблюдаться, - могут предотвратить произвол при перемещении и решить проблемы ВПЛ посредством предоставления защиты, оказания помощи и урегулирования. Это определяет структуру Принципов: в них отражены этапы внутреннего перемещения. Они предусматривают защиту от перемещения; защиту во время перемещения; рамки гуманитарной помощи; защиту при возвращении, расселении и интеграции.
Пункт 2. Пункт 2 определяет ту категорию лиц, потребности которой составляют предмет Принципов. При этом выделяются два главных признака: (1) насильственный или в ином смысле недобровольный характер перемещения; и (2) факт, что такое перемещение остается внутри границ государства. В качестве примеров указываются некоторые возможные причины вынужденного перемещения: ситуации массового насилия, нарушений прав человека, стихийные или вызванные деятельностью человека бедствия. Лица, пострадавшие от таких бедствий, подпадают под действие Принципов, поскольку в результате перемещения они тоже могут стать жертвами дискриминации или нарушений прав человека (например, когда попадают в регион, где составляют национальное меньшинство). Слова «в частности» показывают, что перечень примеров не является исчерпывающим. Разумеется, действие Принципов не распространяется на тех, кто добровольно переселяется в другое место с единственной целью - улучшить свое экономическое положение.
Важно подчеркнуть, что пункт 2 не является юридическим определением ВПЛ. Перемещение в пределах страны своего гражданства или постоянного жительства не связано с предоставлением лицу особого правового статуса в том смысле, в каком мы говорим, например, о статусе беженца, поскольку права и гарантии, на которые управомочены ВПЛ, основаны на том факте, что они – человеческие личности и граждане либо постоянные жители данного государства. Эти права и гарантии признаются за ними в силу присущей их положению незащищенности и особых потребностей, которые явились следствием их перемещения. Помещая определение термина «перемещенные внутри страны лица» во вступительной части, а не в основных разделах, авторы Руководящих Принципов имели в виду подчеркнуть описательный и неправовой характер этого термина. ВПЛ не нуждаются в особом правовом статусе и не могут на него претендовать. В международном праве беженцам особый правовой статус предоставляется потому, что они утратили защиту собственной страны и нуждаются в международной защите, в которой нет необходимости для тех, кто не пересекал границ своего государства. ВПЛ не нуждаются в такой заменяющей защите, но как человеческие личности, оказавшиеся в ситуации незащищенности, они вправе рассчитывать на применение к ним всех гарантий, основанных на правах человека и гуманитарном праве, включая те, которые имеют для них особую важность. Для выявления тех, кто подвергся перемещению и нуждается в особой помощи, нет никакой необходимости выходить за пределы административных мер, таких как регистрация. Однако и при отсутствии такой регистрации перемещенное лицо не может быть лишено своих правомочий, основанных на правах человека и гуманитарном праве.
Выражение «в результате или во избежание последствий» означает признание того, что перемещенными внутри страны лицами могут стать как те, кто уже пострадал от последствий воздействия указанных в пункте 2 факторов, так и те, кто перемещается, чтобы не подвергнуться такому воздействию.
Пункт 3. Руководящие Принципы не являются проектом декларации прав ВПЛ, но и не представляют собой документа, имеющего для государств обязательную силу. Но они отражают международные нормы о правах человека и положения международного гуманитарного права и полностью им соответствуют. Руководящие Принципы воспроизводят и детализируют те правовые положения, которые отвечают особым потребностям ВПЛ, и поясняют, как они применяются в ситуациях внутреннего перемещения.
Защита ВПЛ осложняется тем обстоятельством, что внутреннее перемещение может иметь место в трех различных ситуациях: (1) в ситуациях напряженности и беспорядков, которые сопутствуют внутреннему вооруженному конфликту или бедствию – и здесь применяются нормы о правах человека; (2) в ситуациях вооруженного конфликта немеждународного характера, к которым применяется большинство наиболее важных принципов гуманитарного права и многие гарантии прав человека; (3) в ситуациях международного вооруженного конфликта, где вступают в действие конкретные положения гуманитарного права и в то же время сохраняют силу многие важные гарантии прав человека.
Руководящие Принципы охватывают все три ситуации и рассчитаны на то, чтобы облегчить выбор и применение относящихся к делу правовых норм, поскольку на практике зачастую трудно определить, какие именно нормы подлежат применению в каждой из этих ситуаций. Принципы определяют те гарантии, которые должны соблюдаться во всех ситуациях.; в то же время они дифференцируют эти ситуации, когда это необходимо.
Несмотря на тот факт, что ВПЛ зачастую покидают свой дом вынужденно и таким образом оказываются в ситуации, сходной с ситуацией беженцев, правовые нормы о беженцах неприменимы напрямую к положению перемещенных лиц, поскольку международное право определяет беженцев как лиц, которые пересекли международные границы. Тем не менее использование права о беженцах по аналогии при разработке норм и создании руководств, направленных на защиту интересов ВПЛ, может принести определенную пользу. Документы УВКБ, такие как Руководство по защите женщин-беженок 1991 г. или Руководство вопросам защиты и заботы о детях-беженцах 1994 г., сильнейшим образом повлияли на некоторые из Руководящих Принципов. Однако каждый должен иметь в виду, что по определению беженцы не являются гражданами принимающего государства, тогда как ВПЛ остаются в собственной стране. Поскольку многие из норм и руководящих указаний, относящихся к статусу беженца, гарантируют беженцам равное отношение только с иностранными гражданами в стране убежища, применение этих положений по аналогии к ВПЛ привело бы к ущемлению прав, которыми они обладают как граждане своей страны, и таким образом нанесло бы вред интересам этих лиц.
Второе предложение пункта 3 подчеркивает главную цель настоящих Принципов, а именно создать документ, который служил бы руководством для всех, кто имеет дело с ситуациями внутреннего перемещения. Это руководство синтезирует многочисленные нормы, применимые к таким ситуациям, в четкие принципы, выдвигая на первый план именно те гарантии прав человека и гуманитарного права, которые имеют особую важность при внутреннем перемещении. Принципы являются руководством не только для Представителя Генерального Секретаря при выполнении им своего мандата, но также для государств и межправительственных и неправительственных организаций, когда они имеют дело с ВПЛ. Поскольку в настоящее время перемещение чаще всего происходит в ситуации внутренних вооруженных конфликтов, особенно важно, чтобы Принципами руководствовались и другие имеющие власть органы, группы и лица. Такие органы, группы и лица должны соблюдать стандарты гуманного поведения, отраженные в Руководящих Принципах, особенно когда они вовлечены в вооруженный конфликт. В подобных ситуациях вооруженные группы связаны международным гуманитарным правом. Что касается частных лиц, то хотя в принципе нормы о правах человека не имеют для них обязывающей силы, они могут быть привлечены к ответственности за военные преступления и преступления против человечности.
Принцип 1.
1. Перемещенные внутри страны лица пользуются, на основе полного равенства, теми же предусмотренными международным правом и национальным законодательством правами и свободами, которыми пользуются остальные лица в их стране. Они не должны подвергаться дискриминации при осуществлении любых прав и свобод на том основании, что являются перемещенными.
2. Настоящие принципы не препятствуют применению индивидуальной уголовной ответственности по международному праву, в частности, за совершение геноцида, преступлений против человечности и военных преступлений.
Пункт 1. В этом пункте закреплен принцип равенства и недопущения дискриминации и, таким образом, прямо выражено то, что в международном праве только подразумевается, а именно: ВПЛ должны пользоваться теми же правами и свободами, которыми пользуются все другие лица в их стране. Любая дискриминация в отношении ВПЛ, основанная на том, что они «перемещенные», запрещается.
Принципы равенства и недопущения дискриминации глубоко укоренены в международном праве. Статья 7 Всеобщей декларации прав человека устанавливает, что «все равны перед законом и имеют право на равную защиту со стороны закона без какой бы то ни было дискриминации». Принцип равенства и недопущения дискриминации по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных взглядов, национального или социального происхождения, имущественного положения, места рождения или по иным статусным признакам содержится также в ст.26 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст.24 Американской конвенции о правах человека и ст.3(2) Африканской хартии о правах человека и народов. Гуманитарное право в нескольких положениях затрагивает вопрос о равном отношении. Так, общая для всех Женевских конвенций статья 3 устанавливает, что к лицам, не принимающим участия в военных действиях, следует относиться гуманно, без предубеждений, продиктованных их расовой принадлежностью, цветом кожи, религией или убеждениями, полом, местом рождения, благосостоянием или иными подобными критериями. Аналогичные положения можно найти в ст.ст.2(1) и 4(1) Протокола I , а также в ст.27(3) Четвертой Женевской конвенции и в ст.75 Протокола II.
Международные акты о правах человека не содержат прямого указания на запрет дискриминации, основанной на факте перемещения. Однако ст.7 Всеобщей декларации о правах человека, ст.2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, ст.ст.2 и 26 Международного пакта о гражданских и политических правах и другие международные договоры по правам человека подчеркивают, что запрещается не только дискриминация по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, национальной принадлежности и тому подобным признакам, но и дискриминация, основанная на «ином статусе». Этот последний термин, предполагающий широкое толкование (и в настоящее время он распространяется, например, на инвалидность), несомненно охватывает и статус тех, кто перемещен внутри страны.
В некоторых случаях дифференцированное отношение к ВПЛ, вызванное необходимостью учитывать специфические потребности конкретных лиц, не только оправдано, но и справедливо. В связи с этим следует иметь в виду, что «равное отношение не означает… одинакового отношения, поскольку индивидуальные особенности, отличающие одного человека от другого, такие как талант, личностные характеристики и т.п., естественно, принимаются во внимание при принятии конкретного решения…Требование равенства нарушается, когда судебное или административное решение основано на явно произвольных соображениях, т.е. таких, которые лишены какого-либо объективного обоснования. Решение является произвольным тогда, когда лицо подвергается дискриминации исключительно на основе одного из или нескольких критериев», перечисленных в положениях, запрещающих дискриминацию 1. Соответственно, запрет дискриминации нарушается в том случае, когда ВПЛ поставлены в невыгодное положение только на том основании, что они перемещены. Однако разное отношение допустимо в тех случаях, когда оно не продиктовано предвзятостью; например, принятие специальных мер, направленных на удовлетворение особых потребностей перемещенных женщин или детей (см. Принцип 4).
Пункт 2. Пункт 2 содержит предупреждение о том, что Руководящие принципы не влияют на применение норм об уголовной ответственности по международному праву. Подразумевается, что лица, подозреваемые в совершении тяжких преступлений, таких как геноцид, преступления против человечности и военные преступления, не могут избежать преследования и наказания по международнму праву только на том основании, что они являются ВПЛ или в ином качестве подпадают под действие Руководящих Принципов. Хотя лица, подозреваемые в таких преступлениях, не утрачивают основных прав человека, некоторые из этих прав могут быть ограничены в силу преступного поведения таких лиц. Например, содержание под стражей ВПЛ, совершивших преступления по международному праву, не может рассматриваться как «произвольное» в смысле Принципа 12(1).
Этот пункт не имеет точного аналога в действующем праве. Ближайшей параллелью, хотя имеющей очевидные отличия, можно считать концепцию исключения в праве беженцев. Согласно этой концепции, лицо не подпадает под защиту, которой пользуются беженцы, если оно совершило одно из преступлений, названных в Конвенции о статусе беженца (статья 1 Конвенции). Следует иметь в виду важное различие между концепцией исключения из режима беженца и смыслом Принципа 1(2). Лицо признается беженцем, поскольку оно соответствует определенным правовым критериям, и в силу такого признания приобретает правовой статус, из которого проистекает его право получить защиту, предоставляемую беженцам. Действие исключения состоит в том, что оно лишает подпадающее под исключение лицо права на признание беженцем, даже когда оно соответствует правовым критериям. Напротив, перемещенным внутри страны лицо становится в зависимости от объективных фактов, а не в силу процедуры правового признания. Тот, кто подвергся перемещению, остается перемещенным внутри страны лицом, даже если он совершал преступления геноцида, преступления против человечности или военные преступления. Однако, хотя такое лицо продолжает в принципе быть управомоченным в отношении прав и гарантий, изложенных в Руководящих Принципах, его права могут быть ограничены в большей степени, чем это возможно применительно к другим ВПЛ. Более того – и в этом состоит смысл Принципа 1(2) - такое лицо не может воспользоваться своим положенияем вынужденно перемещенного для того, чтобы избежать уголовного преследования за свои преступные деяния.
Принцип 2
1. Настоящие принципы соблюдаются всеми органами власти, группами и отдельными лицами независимо от их правового статуса и применяются без какого бы то ни было неблагоприятного различия. Соблюдение настоящих Принципов не влияет на правовой статус любых затрагиваемых органов власти, групп или отдельных лиц.
2. Настоящие Принципы не должны толковаться как ограничивающие, изменяющие или отменяющие положения какого-либо международного договора о правах человека или международного договора о гуманитарном праве, либо права, предоставляемые лицам национальным правом. Настоящие Принципы не затрагивают, в частности, право искать убежтще в других странах и пользоваться этим убежищем.
Пункт 1. Этот принцип призван обеспечить соблюдение Руководящих Принципов в максимально широкой сфере, и одновременно подчеркнуть их беспристрастный и нейтральный характер.
Призывая к соблюдению Руководящих Принципов всеми официальными органами, группами и отдельными лицами независимо от их правового
статуса, пункт 1 в определенной мере идет дальше положений о правах человека, которые по общему правилу имеют обязывающую силу только для государства и лиц, действующих от его имени. Вместе с тем некоторые нормы о правах человека устанавливают прямые обязательства также и для негосударственных субъектов. Так, например, статья 4 Конвенции о предупреждении преступления геноцида прямо устанавливает, что лица, совершившие геноцид, подлежат наказанию вне зависимости от того, «являются ли они ответственными по конституции правителями, должностными или частными лицами». Гуманитарное право, применяемое в ситуации конфликтов немеждународного характера (общая статья 3 Женевских конвенций и Протокол II ), имеет обязывающую силу не только для государственных субъектов, но для всех сторон конфликта. Частные лица косвенно связаны обязательствами, вытекающими из норм о правах человека и гуманитарного права, в той мере, в какой они могут быть привлечены к ответственности за нарушение этих обязательств, если такие нарушения равносильны военным преступлениям, геноциду или преступлениям против человечности.
Второе предложение пункта 1 призвано предотвратить использование Руководящих Принципов в политических целях. Подчеркивается, что соблюдение Принципов не затрагивает чьего-либо правового статуса. Это предложение отражает оговорки, включенные в общую статью 3(4) Женевских конвенций и в статью 4 Протокола 1, которые сыграли важную роль в том, что эти положения были приняты, поскольку «необходимо было указать сколь возможно четко, что статья имеет исключительно гуманитарный характер и не может предоставлять Стороне какую-либо особую защиту или иммунитет или каким-либо образом усиливать ее полномочия или власть» (Комментарий Международного Комитета Красного Креста к статье 4 Протокола I , с.72).
Пункт 2. Первое предложение пункта 2 подразумевает, что Руководящие Принципы представляют собой минимальный стандарт и что их применение не предполагает ограничения, модификации или замены более благоприятных положений, содержащихся в международных документах о правах человека, гуманитарном праве или во внутреннем праве. Таким образом, Руководящие Принципы ни в коем случае не могут рассматриваться как правомерный довод в пользу ограничения более широких прав и гарантий. Формулировка пункта 2 очень близка к исключающей оговорке, содержащейся в статье 53 Европейской конвенции о правах человека 2. Аналогичные оговорки имеются в статье 5(2) Международного пакта о гражданских и политических правах и в статье 29 (b) Американской конвенции о правах человека. Другой тип защищающей оговорки использован в статье 7 Четвертой Женевской конвенции, которая устанавливает, что «никакое специальное соглашение не должно отрицательно влиять на положение покровительствуемых лиц, определенное настоящей Конвенцией, а равно ограничивать права, которые она им предоставляет».
Второе предложение подтверждает, что Руководящие Принципы не должны привлекаться для ограничения или умаления права искать убежище в других странах и пользоваться этим убежищем (статья 14(1) Всеобщей декларации прав человека). Хотя Руководящие Принципы устанавливают широкий спектр прав и гарантий, они оставляют за ВПЛ и другую возможность: покинуть свою страну и прибегнуть к международной защите в качестве беженцев. Этот пункт противопоставлен утверждению, что предоставление ВПЛ защиты может каким-либо образом оправдать ограничение их доступа к получению убежища в других странах.
Принцип 3
1.На национальные власти возлагается основная обязанность и ответственность за предоставление защиты и гуманитарной помощи перемещенным внутри страны лицам, находящимся под их юрисдикцией.
2.Перемещенные внутри страны лица имют право просить и получать у этих властей защиту и гуманитарную помощь. За обращения с такой просьбой они не подлежат преследованию или наказанию.
Пункт 1. Формулировка этого пункта основана на Принципе 2(2) Принципов Сан-Ремо. 3 Она отражает общепризнанный принцип суверенитета, закрепленный статьей 2(7) Устава ООН, который запрещает вмешательство в дела, относящиеся к внутренней юрисдикции государства. Предоставление защиты и гуманитарной помощи гражданам, в том числе перемещенным внутри страны, является прежде всего обязанностью и функцией государства. Так, Генеральная Ассамблея ООН в целом ряде случаев подтвердила «суверенитет государств и их преимущественную роль в деле инициирования, организации, координации и осуществления гуманитарной помощи на территориях, входящих в зону ее ответственности» (резолюции Генеральной Ассамблеи 25/100 от 14.12.90, 46/182 от19.12.91). В ситуациях, когда национальные власти, т.е. официальные органы государства, слишком слабы для того, чтобы выполнять эту функцию, или не владеют ситуацией в стране, особую важность приобретает Принцип 5, который обращен ко всем властным органам, включая органы, обладающие фактической властью, и международных субъектов.
Пункт 2. Право ВПЛ обращаться за защитой и гуманитарной помощью и получать ее от национальных властей проистекает из обязанности государства предоставлять им защиту и помощь. Пункт 2 запрещает преследование или наказание ВПЛ, которые обращаются за защитой и гуманитарной помощью, и подчеркивает еще раз, что предоставление защиты и помощи лежит в сфере ответственности суверенных государств.
Принцип 4
1. Настоящие Принципы применяются без дискриминации по какому бы то ни было признаку, как то: по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии или убеждений, политических или иных мнений, национального, этнического или социального происхождения, правового или социального статуса, возраста, инвалидности, имущественного положения, рождения или по каким-либо другим подобным критериям.
2. Некоторые перемещенные внутри страны лица, такие как дети, особенно несовершеннолетние без сопровождения, беременные женщины, женщины – главы семей, инвалиды и престарелые, имеют право на требуемые их положением защиту и помощь и на обращение, которое учитывает их особые потребности.
Пункт 1. В то время как в Принципе 1 речь идет о дискриминации ВПЛ по сравнению с остальным населением, Принцип 4 запрещает дискриминацию по признакам расы, пола, языка, религии и по другим перечисленным выше признакам внутри самой этой категории.
Редакция положения о недопущении дискриминации в пункте 1 близка к формулировкам норм о правах человека и положений гуманитарного права, которые запрещают дискриминацию. Так, статья 2(1) Пакта о гражданских и политических правах устанавливает, что «каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется соблюдать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в настоящем Пакте, независимо от каких бы то ни было различий, таких как раса, цвет кожи, пол, язык, религия, политические или иные убеждения, национальное или социальное происхождение, имущественное положение, рождение или иное состояние». Сходные формулировки можно найти в статье 2 Всеобщей декларации прав человека, статьях 2(2) Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, 2(1) Конвенции о правах ребенка, 14 Европейской конвенции о правах человека, 1(1) Американской конвенции о правах человека и 2 Африканской хартии о правах человека и народов. Помимо этого, статья 27(3) Четвертой Женевской конвенции устанавливает, что «с учетом положений, касающихся состояния здоровья, возраста и пола, состоящая в конфликте сторона, во власти которой находятся покровительствуемые лица, будет обращаться со всеми одинаково без какой-либо дискриминации, основанной, в частности, на их расовой или религиозной принадлежности или политических мнениях». Сходным образом запрещают дискриминацию общая для всех Женевских конвенций статья 3(1), а также статья 75(1) Протокола I и статьи 2(1) и 4(1) Протокола II .
Подобно всем этим положениям о недопущении дискриминации (но в отличие от общего запрета дискриминации, сформулированного в Принципе 1), пункт 1 гарантирует свободу от дискриминации не как самостоятельное, а скорее как сопутствующее право. Его действие ограничено защитой ВПЛ от дискриминации только применительно к тем положениям, которые предусмотрены Руководящими Принципами. Как указывает термин «подобные критерии», перечень признаков, содержащийся в параграфе 1, не является исчерпывающим. Дискриминация имеет место всегда, когда различия в подходе не основаны на объективных и справедливых критериях, о чем уже было сказано в комментарии к пункту 1 Принципа 1.
Пункт 2. Пункт 2 касается положения особо уязвимых групп ВПЛ, например, детей без сопровождения взрослых, беременных женщин, инвалидов или престарелых, и подчеркивает, что они вправе рассчитывать на защиту и помощь, учитывающую их ситуацию, и на обращение, при котором принимаются во внимание их особые потребности. В то время как в пункте 2 устанавливается общее правило, в некоторых других Принципах (например, 13, 19 и 23) оно конкретизируется применительно к отдельным ситуациям, требующим особого внимания к незащищенным группам. Особое отношение к некоторым группам ВПЛ не нарушает принципа равенства, поскольку равенство не означает, что ко всем следует относиться одинаково. Напротив, принцип равенства предполагает, что к объективно неравным ситуациям нельзя подходить одинаково. Так, если какие-то группы ВПЛ имеют специфические потребности, которые требуют особого внимания, разное отношение оправдано, и это признается международным правом. Некоторые положения гуманитарного права прямо устанавливают, что сторонами конфликта должны приниматься особые меры для защиты детей и женщин. Международные документы о правах человека, такие как Конвенция о правах ребенка и Конвенция об устранении всех форм дискриминации женщин, также содержат нормы, касающиеся особых потребностей уязвимых категорий лиц.
РАЗДЕЛ II. ПРИНЦИПЫ, КАСАЮЩИЕСЯ ЗАЩИТЫ ОТ ПЕРЕМЕЩЕНИЯ
Принцип 5
Все власти и международные субъекты должны при любых обстоятельствах соблюдать и обеспечивать выполнение своих обязательств, основанных на международном праве, в том числе на нормах о правах человека и гуманитарном праве, с тем чтобы предотвращать и не допускать создания условий, которые могут привести к перемещению людей.
В Принципе 5 подчеркивается то значение, которое имеет соблюдение требований международного права для предотвращения внутреннего перемещения. Если соответствующие нормы международного права, включая нормы о правах человека и положения гуманитарного права, соблюдаются как национальными, так и международными субъектами независимо от того, являются ли они государственными органами или нет (см. Принцип 2), снижается вероятность того, что ситуации, приводящие к внутреннему перемещению, смогут получить дальнейшее развитие. Действительно, многие ситуации перемещения удалось предотвратить или минимизировать там, где последовательно выполнялись требования международного права.
Принцип 6
1. Каждый человек имеет право на защиту от произвольного перемещения из его жилища или места обычного проживания.
2. Запрещение произвольного перемещения распространяется на перемещение
(а) основанное на политике апартеида. «этнических чистках» или аналогичной практике, целью или результатом которой является изменение этнического, религиозного или расового состава затронутого ею населения;
(b) в ситуациях вооруженных конфликтов, кроме случаев, когда этого требуют безопасность затронутых конфликтом гражданских лиц или настоятельные соображения военного характера;
(с) в случаях осуществления широкомасштабных промышленных проектов, если они не оправданы настоятельными и приоритетными общественными интересами;
d) в случаях бедствий и катастроф, если безопасность и здоровье тех, кто ими затронут, не требуют их эвакуации; и
e) когда оно используется как коллективное наказание.
3. Перемещение должно продолжаться не дольше, чем этого требуют обстоятельства.
Пункт 1. Как пояснил Представитель Генерального Секретаря по делам перемещенных внутри страны лиц в докладе 1998 г., прямое установление права на защиту от произвольного перемещения имело целью «прямо выразить то, что в настоящее время лишь подразумевается в международном праве». Исследование показало, что «прямое запрещение произвольного перемещения содержится в гуманитарном праве и в праве, касающемся положения коренного населения. В нормах о правах человека, напротив, это запрещение только подразумевается в некоторых положениях, в частности тех, которые относятся к свободе передвижения и выбора места жительства, свободе от произвольного нарушения неприкосновенности жилища и к праву на жилище. Однако эти права не в состоянии предусмотреть и охватить с необходимой полнотой все случаи произвольного перемещения, поскольку не они не расшифровывают, при каких обстоятельствах перемещение считается допустимым и, следовательно, право может подвергаться ограничениям. Тем не менее, взятые вместе, они приводят нас к общему правилу, согласно которому насильственное перемещение может иметь место только в исключительных случаях и даже тогда не должно осуществляться с применением дискриминации или по произволу» ( E / CN .4/1998/53, параграф А.2). Гарантии, названные в этом заявлении, установлены статьями 12 Всеобщей декларации прав человека, 12(1) и 17 Пакта о гражданских и политических правах, 11 и 22(1) Американской конвенции о правах человека, 8 Европейской конвенции о правах человека и 2(1) Протокола № 4 к этой Конвенции, 12(1) Африканской хартии о правах человека и народов, статьями 49 и 147 Четвертой Женевской Конвенции, а также 51 (7), 78(1), 85(4) Протокола I и 4(3)(е) Протокола II . В совокупности эти права и гарантии создают прочную правовую основу для установления общего запрета на произвольное перемещение.
Установление запрета только применительно к перемещениям, имеющим произвольный характер, отражает тот факт, что большинство норм о правах человека и положений гуманитарного права предусматривают ограничения соответствующих прав или признают перемещение допустимым в некоторых ситуациях. Так, статья 12(3) Пакта о гражданских и политических правах устанавливает, что право на свободу передвижения и свободный выбор места жительства “не может быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы в целях защиты национальной безопасности, общественного порядка, общественного здоровья и морали или прав и свобод других и совместимы с другими правами, признаваемыми в настоящем Пакте”. Гарантии, связанные со свободой от произвольного нарушения неприкосновенности жилища, содержат аналогичные оговорки. Нормы гуманитарного права, касающиеся запрещения принудительного перемещения людей, также предусматривают некоторые исключения.Статья 17 Протокола II допускает принудительное перемещение гражданских лиц, если «необходимость в этом вызывается требованиями обеспечения безопасности этих гражданских лиц или настоятельными соображениями военного характера». Статья 4(3)(е) Протокола II разрешает во время конфликтов немеждународного характера эвакуацию детей в безопасные районы с согласия родителя или опекуна при условии, что такое перемещение происходит в пределах страны и имеет временный характер. Что касается оккупированных территорий, то статья 49 Четвертой Женевской конвенции устанавливает, что принудительное перемещение допускается в виде исключения, если этого требуют безопасность населения или особо веские соображения военного характера. Более того, гражданские лица могут быть эвакуированы с оккупированной территории на территорию оккупирующего государства или какой-то другой страны. Статья 49 ставит условием, чтобы все эвакуированные лица «были возвращены обратно в свои дома немедленно после того, как военные действия в районе будут закончены». Применительно к ситуациям международных вооруженных конфликтов статья 51(7) Протокола I указывает как пример очевидного нарушения гуманитарного права “направление передвижения гражданского населения или отдельных гражданских лиц с целью попытки прикрытия военных объектов от нападения или прикрытия военных операций”. Что касается эвакуации детей, то статья 78(1) Протокола I ставит условием, что ни одна сторона не должна принимать меры к эвакуации детей в иностранное государство, «кроме случаев временной эвакуации, когда она продиктована настоятельными соображениями, касающимися здоровья детей или оказания им медицинской помощи, либо, когда речь не идет об оккупированной территории, их безопасностью». Наконец, статья 16 Конвенции МОТ № 169, посвященной коренным народам и народам, ведущим племенной образ жизни, прямо предусматривает, что такие народы не должны выселяться с тех земель, которые они занимают. Из приведенного обзора с необходимостью следует, что принудительное перемещение в некоторых случаях допускается, но эти изъятия из общего правила о защите от перемещения сводятся к случаям ultima ratio (т.е. когда нет иного выхода – прим. пер. ), и к ним прибегают только тогда, когда нет других альтернатив.
Термин «произвольное» подразумевает, что действия, о которых идет речь, содержат «элементы несправедливости, фактической необоснованности и неоправданности» (Новак, Комментарий к Пакту о гражданских и политических правах, статья 17, п.12). Применительно к Пакту о гражданских и политических правах, указывает Новак в своем Комментарии, «выражение «произвольный» предполагает нарушение со стороны государственных органов. Решая, следует ли рассматривать вмешательство со стороны государственного органа исполнительной власти как нарушение, необходимо тщательно проверить не только соответствие конкретного акта принуждения национальному праву, но и то, является ли его цель легитимной с точки зрения всех положений Пакта, является ли он обоснованным с позиций правового государства и, в особенности, является ли он оправданным (пропорциональным) в отношении цели, которая должна быть достигнута».
Пункт 2. Пункт 2 содержит примерный и неисчерпывающий перечень ситуаций, при которых перемещение может считаться произвольным.
Подпункт (а). Перемещение является произвольным, если оно основано на политике апартеида, «этнических чистках» и тому подобной практике и имеет целью или приводит к изменению этнического, религиозного или расового состава населения. Хотя прямое запрещение «этнической чистки» до сих пор нормативно не установлено, статья 7(1) Римского Статута Международного уголовного суда включает в число преступлений против человечности «преступление апартеида» и в пункте (2) поясняет, что этот термин «означает бесчеловечные действия… совершаемые в контексте официально установленного режима систематического подавления и господства одной расовой группы над другой или другими расовыми группами и в целях поддержания такого режима». Далее, статья 18 проекта Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества, разработанного Комиссией международного права, предусматривает, что «преступление против человечности означает любое из нижеперечисленных действий, если оно совершается систематически или в широком масштабе и при подстрекательстве или по прямому указанию правительства или какой-либо организации или группы: … ( f ) официально установленная дискриминация по расовым, этническим или религиозным признакам, включающая нарушение основных прав и свобод человека и приводящая к серьезному ухудшению положения части населения.” “Этническая чистка” подпадает под эти критерии. Такая практика может также рассматриваться как геноцид. Согласно статье II Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него под геноцидом понимается среди прочего предумышленное создание для какой-либо национальной, этнической, расовой или религиозной группы таких жизненных условий, которые рассчитаны на полное или частичное физическое уничтожение. Аналогичные определения содержатся в статье 6 Римского Статута Международного уголовного суда, в статье 4 Статута Международного трибунала по преследованию лиц, ответственных за серьезные нарушения международного гуманитарного права на территории бывшей Югославии и в ст.17 упомянутого выше проекта Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества. И потому принудительное переселение людей в целях «этнической чистки» никогда не может быть оправданным с позиций международного права и, следовательно, всегда рассматривается как произвольное.
Подпункт ( b ). Устанавливая, что перемещение гражданских лиц в ситуациях вооруженных конфликтов должно рассматриваться как произвольное, если только оно не продиктовано необходимостью обеспечить безопасность гражданского населения или настоятельными соображениями военного характера, подпункт ( b ) отражает содержание процитированных выше статей Четвертой Женевской конвенции и Протоколов. По поводу этих двух исключительных обстоятельств, при которых принудительное перемещение признается допустимым, в комментарии к Женевским конвенциях поясняется (речь идет о статье 17 Протокола I ): «само собою разумеется, что в отношении перемещения, направленного на то, чтобы не подвергать население серьезной опасности, не может быть установлен прямой запрет…Военная необходимость как основание для отступления от общего правила всегда требует самой тщательной оценки обстоятельств… Ситуация должна быть исследована самым внимательным образом, поскольку прилагательное «настоятельный» подразумевает, что случаи, в которых может быть отдан приказ о перемещении, сводятся к минимуму. Ясно, что настоятельные соображения военного характера не могут оправдываться политическими мотивами. Например, недопустимо перемещать население для того, чтобы осуществлять более эффективный контроль над инакомыслящей этнической группой».
Подпункт (с). Широкомасштабные проекты по развитию территорий, такие как сооружение плотин, портов, шахт, крупных промышленных предприятий, железных и автомобильных дорог, аэропортов, имеют важное положительное значение с точки зрения реализации прав человека. Однако такие проекты могут привести к недобровольному перемещению и переселению. Подпункт (с) не запрещает подобное перемещение, которое зачастую является неизбежным явлением, сопутствующим развитию страны. Вместе с тем он создает препятствия для того, чтобы развитие использовалось как аргумент, маскирующий дискриминацию или другое нарушение прав человека, поскольку подчеркивает, что перемещение, связанное с развитием территорий, допустимо только тогда, когда эта мера оправдана с точки зрения настоятельных и приоритетных общественных интересов, иными словами, когда она отвечает требованиям необходимости и пропорциональности. Поскольку это согласуется с теми ограничениями права на свободу передвижения и выбора места жительства, которые установлены положениями о правах человека, подпункт (с) полностью отражает содержание соответствующих международноправовых норм. Международные организации, такие как Всемирный банк и Организация по экономическому сотрудничеству и рахвитию ( OECD ), четко определили требования необходимости и пропорциональности применительно к вопросу о недобровольном переселении и приняли соответствующие директивные указания и руководства. Так, в Директиве Всемирного банка № 4.30 подчеркивается, что «недобровольное переселение должно исключаться или сводиться к минимуму, насколько это возможно, с учетом исследования всех заслуживающих внимания альтернатив проекта. Например, реконструкция дорог или снижение высоты плотины могут существенно уменьшить потребность в переселении. В каждом случае следует серьезно рассмотреть в качестве альтернативной возможности отказ от осуществления проекта. В процессе выработки решения должное внимание следует уделять потребностям людей и охране окружающей среды».
Подпункт (d). Принудительное перемещение в ситуациях стихийных бедствий и катастроф является произвольным, если оно предпринято по иным соображениям, нежели безопасность и здоровье затронутого бедствием населения. Это правило соответствует нормам, гарантирующим свободу передвижения и выбора места жительства, в соответствии с которыми ограничения прав признаются допустимыми только тогда, когда они необходимы и обоснованы объективными причинами. Применительно к ситуациям стихийных бедствий и катастроф вряд ли можно представить себе причины помимо тех, которые названы в подпункте ( d ).
Подпункт (е). Наконец, принудительное перемещение признается произвольным, если оно используется в качестве коллективного наказания. Запрещение коллективного наказания глубоко укоренилось в международном праве. Так, статья 33(1) Четвертой Женевской конвенции, статьи 75(2)( d ) Протокола I и 4(2)( b ) Протокола II прямо устанавливают запрет коллективных наказаний. Касаясь статьи 33(1) Четвертой Женевской конвенции, Комментарий Международного Комитета Красного Креста поясняет, что запрет относится “к любого рода наказаниям, когда, в отступление от самых элементарных принципов гуманности, они налагаются на отдельных лиц или целую группу лиц за действия, которых эти лица не совершали… Ответственность является персональной, и наказание людей, которые сами не совершали действий, послуживших поводом для обвинения, не должно более допускаться” (с.225). В комментарии к статье 4(2)( b ) Протокола II подчеркивается, что «концепция коллективного наказания… должна пониматься в самом широком смысле и относится не только к наказаниям, налагаемым в порядке нормального судебного производства, но и к любым другим санкциям (таким как конфискация имущества)»(с.1374). В международных актах о правах человека запрет коллективного наказания не назван прямо, однако такое наказание является нарушением многих прав человека, включая презумпцию невиновности, право на безопасность, запрещение произвольного ареста и жестокого или негуманного наказания.
Пункт 3. Если перемещение произошло, оно не должно продолжаться дольше, чем этого требуют обстоятельства. Это требование является выражением общего принципа пропорциональности, который должен соблюдаться всегда, когда права людей подвергаются ограничению. Данное требование прямо выражено в статье 16(3) Конвенции МОТ № 169, касающейся коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, которая устанавливает, что «насколько это возможно, такие народы должны иметь право вернуться на свои исконные земли, как только основания для перемещания перестали существовать». Кроме того, статья 49(2) Четвертой Женевской конвенции предусматривает, что «эвакуированное население должно быть возвращено в свои дома, как только военные действия в данном районе будут закончены».
Поскольку согласно гуманитарному праву принудительное перемещение гражданских лиц в случаях вооруженных конфликтов допускается, только если этого требуют их безопасность или настоятельные соображения военного характера, возвращение должно быть разрешено, как только эти причины отпали. Аналогичным образом, нормы о правах человека, гарантирующие право на свободу передвижения и выбор места жительства, допускают ограничения, только если принятая мера отвечает критерию необходимости и пропорциональности. Продолжение перемещения после прекращения тех обстоятельств, которые обусловили ограничение права на свободу передвижения и выбор места жительства, со всей очевидностью противоречит этому критерию.
Принцип 7
1. До принятия какого-либо решения, предусматривающего перемещение лиц, соответствующие власти обязаны обеспечить рассмотрение всех возможных альтернативных вариантов, чтобы вообще избежать перемещения. Если альтернативы отсутствуют, должны быть приняты все меры для сведения к минимуму перемещения и его неблагоприятных последствий.
2. Власти, на которых лежит обязанность осуществить такое перемещение, должны обеспечить в максимально возможной степени, чтобы перемещенные лица были размещены надлежащим образом, чтобы перемещение проводилось в удовлетворительных условиях с точки зрения безопасности, питания, здоровья и гигиены и чтобы члены одной семьи не были разделены.
3. Если только перемещение проводится не в чрезвычайных условиях вооруженных конфликтов и бедствий, должны быть соблюдены нижеследующие гарантии:
(а) решение должно быть принято государственным органом, в силу закона наделенным полномочиями решать вопрос о проведении таких мероприятий;
(b) должны быть приняты адекватные меры, гарантирующие предоставление перемещаемым лицам полной информации о причинах и порядке их перемещения, а также о компенсации и переселении, если они предусмотрены для данного случая;
(с) должно быть получено свободное и осознанное согласие тех, кто подлежит перемещению;
(d) соответствующие власти должны приложить усилия к тому, чтобы привлечь затронутых лиц, в особенности женщин, к планированию и организации переселения;
(е) полицейские мероприятия, в случае их необходимости, должны проводиться на основании решения компетентного судебного органа;
(f) должно соблюдаться право на эффективную правовую защиту, включая пересмотр таких решений надлежащим судебным органом.
Пункт 1. Принцип 7 дает представление о стандартах и формальных требованиях, которые должны соблюдаться при проведении перемещения. Они применимы ко всем конкретным случаям перемещения.
В соответствии с пунктом 1 принимающие решение властные органы должны рассмотреть все возможные альтернативные варианты, прежде чем принять решение, предусматривающее принудительное перемещение лиц. Если же альтернативы перемещению не существует, от них требуется свести к минимуму объем переселения и его неблагоприятные последствия. Это положение отражает установленное статьей 12(3) Пакта о гражданских и политических правах требование, чтобы ограничения права на свободу передвижения и выбор места жительства были необходимыми и пропорциональными. Эти критерии предполагают “установление просчитанного баланса между правом на свободу передвижения и теми интересами, на защиту которых направлено вмешательство. Вмешательство является необходимым только тогда, когда его серьезность и интенсивность пропорциональны цели, указанной в статье 12(3)” (Новак, Комментарий, статья 12, п. 33). Этот принцип включен также в Директиву Всемирного банка № 4.30 и в Руководство OECD для организаций, осуществляющих помощь при недобровольном перемещении и переселении при осуществлении проектов по развитию.
Пункт 2. Формулировка пункта 2 соответствует статье 49(3) Четвертой Женевской конвенции. Статья 17(1) Протокола II также устанавливает, что “в случае осуществления таких перемещений принимаются все возможные меры для приема гражданского населения в условиях, удовлетворительных с точки зрения обеспечения крова, гигиены, здоровья, безопасности и питания”. Директива Всемирного банка № 4.30 и Руководство OECD предпусматривают набор аналогичных мер применительно к ситуациям, не связанным с вооруженным конфликтом. В условиях, не предполагающих применения гуманитарного права, содержание пункта 2 может рассматриваться как вытекающее из гарантий прав человека, относящихся у социальным правам и к защите семей (статьи 10 и 11 Пакта об экономических, социальных и культурных правах и статья 17 Пакта о гражданских и политических правах).
Пункт 3. Применительно к случаям недобровольного перемещения, которые не связаны с чрезвычайными ситуациями во время вооруженных конфликтов или бедствий, пункт 3 предусматривает ряд процессуальных гарантий, призванных обеспечить добросовестный подход к осуществлению перемещения, и связанные с этим процедуры принятия решений. Аналогичные гарантии содержатся в Конвенции МОТ № 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, а также в названных выше Директиве Всемирного банка и Руководстве OECD .
Принципы, изложенные в подпунктах (а) и (е), которые устанавливают, что только компетентные органы, уполномоченные законом, могут издать предписание о перемещении людей и применить его, так же как право на эффективные средства правовой защиты, предусмотренное в подпункте ( f ), вытекают из общих принципов прав человека. Из статьи 12(3) Пакта о гражданских и политических правах следует вывод, что ограничения свободы передвижения и выбора места жительства могут вводиться законодательным органом, а право на эффективные средства правовой защиты при переселении вытекает из содержания статьи 2(3) этого Пакта. Что касается подпунктов ( b ) и (с), то можно сослаться на статью 16 Конвенции МОТ № 169, которая предусматривает, что переселение по общему правилу должно иметь место только при свободном и осознанном согласии тех, кого оно затрагивает. При невозможности получить их согласие такое переселение возможно «только в соответствии с надлежащими процедурами, установленными национальным законом, включающими, при необходимости, проведение публичного разбирательства с предоставлением затронутым народам возможности эффективного представительства.» В тех случаях, когда возвращение народов на свои исконные земли невозможно, им должны быть предоставлены «земли, по качеству и правовому статусу по меньшей мере равноценные землям, которые они занимали ранее» либо, по их выбору, денежная компенсация. Кроме того, переселенным лицам «должны быть полностью возмещены понесенные убытки или причиненный вред».
Принцип 8
Перемещение не должно осуществляться способами, нарушающими права на жизнь, достоинство, свободу и безопасность тех, кого оно затрагивает.
Руководящие Принципы не только прямо описывают ситуации, при которых перемещение рассматривается как произвольное (см. Принцип 6), но также особо указывают на недопустимость применения способов, запрещенных нормами о гарантиях прав человека. В частности, перемещение не может проводиться способом, который нарушает неотменяемые права на жизнь и свободу от жестокого, бесчеловечного или унизительного обращения.
Принцип 9
На государства возлагается особое обязательство по защите от переселения коренных народов, меньшинств, крестьянского и скотоводческого населения и других групп, находящихся в особой зависимости от своих земель и прикрепленных к ним.
Статья 13(1) Конвенции МОТ № 169, касающаяся коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, устанавливает, что «правительства должны учитывать особую важность для культуры и духовных ценностей таких народов их связь с землями или территориями… которые они занимают или иным образом используют, и в особенности коллективных аспектов этой связи». Исходя из этого, статья 16(3) Конвенции закрепляет норму, предусматривающую, что «эти народы должны иметь право вернуться на свои исконные земли, как только основания для переселения перестанут существовать». Если возвращение невозможно, «этим народам во всех возможных случаях должны быть предоставлены земли, равноценные по качеству и правовому статусу тем землям, которые они прежде занимали, пригодные для удовлетворения их настоящих потребностей и развития в будущем». Специальное внимание, которое государства должны обращать на особую зависимость от земли коренных групп, меньшинств, скотоводов и других, отражена также в Директиве Всемирного банка № 4.30 и в Руководстве OECD для организаций, осуществляющих помощь при недобровольном перемещении и переселении.
РАЗДЕЛ III. ПРИНЦИПЫ, КАСАЮЩИЕСЯ ЗАЩИТЫ ВО ВРЕМЯ ПЕРЕМЕЩЕНИЯ
Принцип 10
1.Каждый человек имеет неотъемлемое право на жизнь, которое должно быть защищено законом. Никто не можен быть произвольно лишен жизни. Перемещенным внутри страны лицам должна быть обеспечена защита в том числе:
(а) от геноцида;
(b) от убийства;
(с) от бессудной или произвольной казни; и
(d) от насильственных исчезновений, включая похищение или тайное содержание под стражей, угрожающих смертью или приводящих к смерти.
Угрозы и подстрекательство к совершению какого-либо из названных выше действий должны быть запрещены.
2.Запрещаются при любых обстоятельствах нападения или иные акты насилия в отношении перемещенных внутри страны лиц, которые не участвуют или прекратили участие в вооруженных действиях. Перемещенным внутри страны лицам должна быть обеспечена защита в том числе:
(а) от прямых или неизбирательных нападений либо других актов насилия, включая создание зон, внутри которых разрешаются нападения на гражданских лиц;
(b) от голода как метода ведения военных действий;
(с) от использования их в качестве заслона от нападения на военные объекты или для прикрытия, содействия или для создания препятствий военным операциям;
(d) от нападений на их лагеря или поселения; и
(е) от применения противопехотных мин.
Пункт 1. Формулировка первых двух предложений пункта 1 следует формулировке пункта 1 статьи 6 Пакта о гражданских и политических правах. Право на жизнь – наиболее важное из фундаментальных прав человека и потому всеми документами о правах человека трактуется как неотъемлемое. В силу этого запрещаются, среди прочего, казни без предварительного надлежащего судебного разбирательства или произвольные казни. Общая для всех Женевских Конвенций статья 3 запрещает сторонам внутреннего вооруженного конфликта «посягательство на жизнь и физическую неприкосновенность, в том числе любые виды убийства». Эта гарантия получила дальнейшее развитие в статьях 27 и 32 Четвертой Женевской конвенции, статье 75(2) Протокола I и статье 4 Протокола II . Оба Протокола подчеркивают, что запрещается не только совершать такие действия, но и угрожать их совершением. Прямой запрет подстрекательства к совершению таких действий содержится в международном праве применительно к геноциду (статья III Конвенции о предупреждении преступления геноцида и статья 25(3)(е) Римского Статута Международного уголовного суда).
В подпунктах (а)-( d ) пункта 1 приводится неисчерпывающий перечень угрожающих праву на жизнь действий, жертвами которых в последние годы становились ВПЛ. Совершение таких действий, а равно угрозы или подстрекательство к их совершению запрещены. Статья II Конвенции о предупреждении преступления геноцида определяет геноцид как «любое из следующих действий, совершаемое с намерением уничтожить полностью или частично национальную, этническую, расовую или религиозную группу как таковую: (а) убийство членов такой группы; ( b ) причинение серьезного физического или психического вреда членам такой группы; (с) умышленное создание для группы жизненных условий, рассчитанных на то, чтобы привести к ее полному или частичному вымиранию; ( d ) принятие мер, направленных на предотвращение деторождения в группе; (е) насильственная передача детей группы в другую группу”. Аналогичное определение содержится в статье 6 Римского Статута Международного уголовного суда.
В статье 7(2)(i) Римского Статута дано определение понятия “насильственное исчезновение”. Насильственное исчезновение людей “означает арест, заключение под стражу или похищение людей государством или политической организацией, либо с их санкции или согласия или при их поддержке, с последующим отказом взять на себя ответственность за такое лишение свободы или предоставить информацию о судьбе или о местонахождении этих людей с намерением скрыть их от защиты со стороны закона на продолжительное время”. Аналогичное определение содержится в Декларации о защите всех людей от насильственных исчезновений, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 18 декабря 1992 г. (резолюция 47/133).
Пункт 2. Этот пункт специально посвящен праву на жизнь тех ВПЛ, которые оказались в ситуации вооруженного конфликта. Он отражает некоторые положения Четвертой Женевской конвенции и Протоколов, в соответствии с которыми запрещаются нападения или акты насилия, направленные против лиц, не принимающих участия в военных действиях. И хотя общая для всех Женевских конвенций статья 3 не содержит прямого запрета нападений на гражданских лиц при конфликтах немеждународного характера, неизбирательные нападения на гражданское население запрещаются обычным правом. Кроме того, согласно статьям 13 и 14 Протокола II гражданские лица должны пользоваться общей защитой от опасностей, возникающих при военных действиях, до тех пор и на то время, пока они не принимают участия в военных действиях; в том числе они не должны подвергаться нападениям или актам насилия, имеющим целью устрашение; против них также не должен применяться голод как метод ведения военных действий.
Подпункт (а) запрещает прямые или неизбирательные нападения или акты насилия и устанавливает прямой запрет на создание «зон свободного огня» - районов, в которых разрешаются неизбирательные нападения на гражданское население. Помимо того, что статья 13 Протокола II устанавливает, что гражданские лица не могут быть объектом нападений, статья 51 Протокола I прямо защищает гражданских лиц от неизбирательного или непропорционального применения силы. Кроме того, эти положения предусматривают, что не допускается создание районов, в которых гражданские лица могли бы подвергаться неизбирательным нападениям.
«Неизбирательными нападениями», согласно статье 51(4) Протокола I , считаются «(а) те, которые не направлены непосредственно на конкретные военные объекты; ( b ) те, которые осуществляются способом или с помощью военных средств, которые не могут быть непосредственно направлены на конкретные военные объекты; (с) те, которые осуществляются способом или с помощью военных средств, действие которых не может быть ограничено, как этого требует настоящий Протокол; и следовательно, в каждом таком случае неизбежно поражают без различия военные объекты и гражданские объекты и гражданских лиц».
В соответствии с подпунктом (b) запрещается голод как метод ведения военных действий. Эта формулировка отражает содержание статьи 54(1) Протокола I и статьи 14 Протокола II . В них запрещается “подвергать нападению, уничтожать, вывозить или приводить в негодность объекты, необходимые для выживания гражданского населения, такие как продукты питания, сельскохозяйственные районы, предназначенные для производства продуктов питания, посевы, скот, сооружения для снабжения питьевой водой и ее хранения и для ирригации, со специальной целью лишить гражданское население или противную сторону средств поддержания существования, независимо от мотивов, будь то с целью вызвать голод среди гражданских лиц, принудить их к выезду или с любой другой целью” (статья 54(2) Протокола I ). Нормы о правах человека также запрещают голод как метод ведения военных действий. В частности, статья II ( c ) Конвенции о предупреждении преступления геноцида объявляет актом геноцида умышленное создание для группы условий жизни, рассчитанных на ее полное или частичное физическое уничтожение. Помимо защиты неотъемлемого права на жизнь, предусмотренной статьей 6 Пакта о гражданских и политических правах, статья 11 Пакта об экономических, социальных и культурных правах устанавливает право каждого на достаточный уровень жизни, включая достаточное питание, и право каждого на свободу от голода. Поэтому Комитет по экономическим, социальным и культурным правам указал в своем Общем комментарии 3, что «государство – участник Пакта, в котором сколько-нибудь значительное число индивидов лишено важнейших продуктов питания…, prima facie (при отсутствии доказательств в пользу противного – прим. пер . ) рассматривается как не выполняющее обязательства, принятые на себя в силу Пакта» (п.10). В соответствии со статьей 8(2)( b )( xxv ) Римского статута умышленное использование голода гражданского населения в качестве способа ведения войны является военным преступлением.
Подпункт (с) отражает содержание статьи 51(7) Протокола I , прямо запрещающей использовать гражданских лиц для прикрытия военных объектов. Сходное положение, защищающее гражданских лиц, имеется в статье 28 Четвертой Женевской конвенции. Однако ни в нормах о правах человека, ни в гуманитарном праве не прописана защита именно ВПЛ от использования в качестве заслона в ситуациях столкновений, беспорядков и конфликтов немеждународного характера. Руководящие Принципы восполняют этот пробел, подчеркивая, что ВПЛ не должны использоваться как живой щит. Это вполне оправдано, поскольку использование гражданских лиц в качестве живого щита может рассматриваться как жестокое, негуманное или унизительное отношение и затрагивает их право на жизнь, так же как их физическое и психическое здоровье, защищаемые целым рядом норм о правах человека и положений гуманитарного права, применяемых к ситуациям столкновений или внутренних конфликтов. Таким образом, можно с полным основанием утверждать, что в международном праве существуют нормы, устанавливающие по меньшей мере подразумеваемый запрет на использование гражданских лиц в качестве живого щита.
Подпункт (d) прямо запрещает нападения на поселения и лагеря ВПЛ. Этот запрет полностью соответствует положениям Четвертой Женевской конвенции и Протоколов, запрещающим нападения или акты насилия в отношении лиц, не участвующих в военных действиях. Подпункт ( d ) также отражает содержание Заключения № 48 ( XXXVIII ) Исполнительного комитета УВКБ ООН, в котором осуждаются «все нарушения прав и безопасности беженцев и лиц, ищущих убежище, и в особенности военные или вооруженные нападения на лагеря и поселения беженцев», а государствам настоятельно рекомендуется «воздерживаться от таких нарушений, которые противоречат принципам международного права и потому не имеют оправдания», и Заключения № 72 ( XLIV ) этого Комитета и Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 39/140 1984 г., в которых также рассматривается вопрос о личной безопасности беженцев и лиц, ищущих убежище.
Наконец, подпункт (е) защищает ВПЛ от применения противопехотных наземных мин. Многолетние усилия установить запрет на применение противопехотных мин привели к тому, что в сентябре 1997 г. была принята и с 1 марта 1999 г. вступила в силу Конвенция о запрещении использования, накопления, производства и распространения противопехотных мин и их уничтожении. Согласно статье 2(1) этой Конвенции, «под противопехотной миной подразумевается мина, приспособленная для того, чтобы взорваться при непосредственной близости или при физическом контакте с человеком и вывести из строя, ранить или убить одного или нескольких человек».
Принцип 11
1. Каждый человек имеет право на уважение его человеческого достоинства и на физическую, психическую и моральную неприкосновенность.
2. Перемещенным внутри страны лицам, независимо от того, ограничена или нет их свобода, должна быть обеспечена защита, в частности:
(а) от изнасилования, нанесения увечий, пыток, жестокого, бесчеловечного или унизительного обращения или наказания и других надругательств над личным достоинством, таких как акты насилия по признаку пола, принуждение к проституции и непристойные посягательства в любой форме;
b) от рабства или каких-либо современных форм рабства, таких как продажа в жены, сексуальная эксплуатация или принудительный труд детей; и
c) от актов насилия, направленных на устрашение перемещенных внутри страны лиц.
Запрещаются угрозы совершения каких-либо из перечисленных выше актов и подстрекательство к их совершению.
Пункт 1. Формулировка пункта 1 соответствует статье 5(1) Американской конвенции о правах человека, согласно которой «каждое лицо имеет право на уважение его физической, психической и моральной неприкосновенности». Аналогично, статья 5 Африканской хартии о правах человека и народов провозглашает физическую, психическую и моральную неприкосновенность индивидов. Далее, статья 4(2)(а) Протокола I и статья 75(2)(а) Протокола II к Женевским конвенциям запрещают, в числе прочего, насилие в отношении физического или психического здоровья людей. Действия, нарушающие физическую, психическую и моральную неприкосновенность людей, не упоминаются прямо во всеобщих документах по правам человека, однако они подпадают под запрещение пыток или жестокого, бесчеловечного или унизительного обращения или наказания, установленное, в частности, статьей 7 Пакта о гражданских и политических правах, статьей 37(а) Конвенции о правах ребенка, статьей 5(2) Американской конвенции о правах человека и статьей 3 Европейской конвенции о правах человека. Комитет по правам человека в своем Общем комментарии 20(44) признал, что целью статьи, запрещающей жестокое, бесчеловечное или унизительное обращение, является “защита как достоинства, так и физической и психической неприкосновенности индивида”(п.2).
Пункт 2. Этот пункт конкретизирует общий принцип, изложенный в пункте 1, приводя неисчерпывающий перечень нарушений данного права, которым рискуют подвергнуться ВПЛ во время бегства или проживания в лагерях. Поскольку запрет пыток и жестокого, бесчеловечного либо унизительного отношения или наказания является абсолютным, ни при каких обстоятельствах и ни в каких ситуациях отступления от него недопустимы. И потому ВПЛ защищены правом на достоинство и физическую, психическую и моральную неприкосновенность даже тогда, когда их свобода была ограничена. Более того, прямо указывается, что запрещаются угрозы или подстрекательство к совершению действий, нарушающих физическую, психическую и моральную неприкосновенность и ущемляющих достоинство таких лиц.
Хотя выражение “акты насилия по признаку пола” в подпункте (а) касается главным образом женщин и девушек, оно охватывает акты насилия в отношении индивидов обоего пола. Для целей настоящих Руководящих Принципов под актом насилия по признаку пола понимается акт насилия, который приводит или может привести к наступлению физического, сексуального либо психологического вреда или страданий из-за принадлежности лица к тому или другому полу, включая угрозу совершения таких актов, принуждение и произвольное ограничение свободы в сфере как общественной, так и частной жизни. Это определение следует тому определению, которое содержится в статье 1 Декларации ООН о недопущении насилия в отношении женщин, но расширяет его таким образом, чтобы оно охватывало индивидов обоего пола.
Документы о правах человека, запрещая дискриминацию по признаку пола и гарантируя право на свободу от пыток и жестокого, бесчеловечного или унизительного обращения, подразумевают и акты насилия по признаку пола. Статья 27(2) Четвертой Женевской конвенции, так же как статья 76(2) Протокола I , устанавливает,что «женщины в особенности должны быть защищены от любого посягательства на их честь, в частности от изнасилования, принуждения к проституции или непристойных домогательств в любой форме». Изнасилование может наказываться как военное преступление или как преступление против человечности (статуты трибуналов по военным преступлениям для бывшей Югославии и для Руанды; Римский статут Международного уголовного суда, статьи 7(1)( g ) и 8(2)( e )( vi )).
Что касается подпункта ( b ), то статья 1(1) Конвенции о рабстве 1926 г. определяет рабство как «статус или состояние человека, по отношению к которому осуществляются все или некоторые правомочия, присущие праву собственности». Дополнительная конвенция об упразднении рабства, работорговли и институтов и обычаев, сходных с рабством, принятая в 1956 году, в статье 1 запрещает, среди прочего, «(а) долговую кабалу…; ( b ) крепостное состояние…; (с) любой институт или обычай, в силу которого: ( i ) женщину, не признавая за ней права на отказ, обещают выдать или выдают замуж в обмен на выплату родителям, опекуну, семье либо другому лицу или группе лиц вознаграждения в денежной или натуральной форме; или ( ii ) муж женщины, его семья или его клан имеют право передать ее другому лицу на возмездных началах или иным образом; или ( iii ) женщина по смерти мужа должна передаваться по наследству другому лицу; ( d ) любой институт или обычай, в силу которого ребенок или подросток моложе 18 лет передается одним или обоими родителями либо опекуном за вознаграждение или без такового другому лицу, намеревающемуся использовать ребенка или подростка либо его труд в своих интересах». Далее, статья 7 Римского статута Международного уголовного суда относит обращение в рабство к числу преступлений против человечности, определяя его как «осуществление какого-либо или всех правомочий, присущих праву собственности, по отношению к человеку, включая осуществление таких полномочий в процессе торговли людьми, в особенности женщинами и детьми». В дополнение к этому статья 6 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин обязывает государства-участники принимать все надлежащие меры, в том числе законодательные, для пресечения всех форм торговли женщинами и эксплуатации женской проституции. Далее, статьи 32, 33 и 34 Конвенции о правах ребенка запрещают детский труд, использование детей при производстве и распространении наркотических средств, сексуальную эксплуатацию детей и торговлю детьми. В гуманитарном праве рабство в любой форме прямо запрещено статьей 4(2)( f ) Протокола II ; запрещение рабства вытекает также из статьи 27(1) Четвертой Женевской конвенции, устанавливающей право покровительствуемых лиц на “уважение их личности”, и статьи 75(2)( b ), запрещающей “надругательство над человеческим достоинством”.
Акты устрашения гражданского населения, о которых говорится подпункте (с), - к ним относятся, например, публичные экзекуции – запрещаются статьей 51(2) Протокола I и статьей 13(2) Протокола II .
Принцип 12
1. Каждый человек имеет право на личную свободу и безопасность. Никто не может подвергаться произвольному аресту и содержанию под стражей.
2. Имея в виду обеспечение этого права, перемещенные внутри страны лица не должны интернироваться или принудительно удерживаться в лагерях. Если такое интернирование или принудительное удержание абсолютно необходимы ввиду исключительных обстоятельств, оно должно продолжаться не дольше, чем этого требуют обстоятельства.
3. Перемещенные внутри страны лица должны быть защищены от дискриминационного ареста и содержания под стражей вследствие их перемещения.
4. Перемещенные внутри страны лица ни в каком случае не могут быть взяты в заложники.
Пункт 1. Формулировка этого пункта соответствует статье 9(1) Пакта о гражданских и политических правах. Сходные положения можно найти во всех основополагающих документах о правах человека, как всеобщих, так и региональных. Это, в частности, статья 37( b ) Конвенции о правах ребенка, статья 5(1) Европейской конвенции о правах человека, статья 7 Американской конвенции о правах человека и статья 6 Африканской хартии о правах человека. Ограничения, так же как отступления от права на личную свободу, допускаются только по определенным основаниям, число которых невелико. Применительно к ситуациям международных вооруженных конфликтов статья 78 Четвертой Женевской конвенции разрешает интернирование или принудительное поселение гражданских лиц, только если такая мера вызвана настоятельными соображениями безопасности. Несмотря на то, что гуманитарное право, касающееся конфликтов немеждународного характера, не предусматривает прямого запрета произвольного содержания под стражей гражданских лиц, оно обращается к вопросу об их задержании или интернировании в плане установления минимальных стандартов обращения с людьми, свобода которых ограничена по причинам, связанным с вооруженным конфликтом (см. статью 5 Протокола II). Пункт 1 восполняет пробел, устанавливая запрещение произвольного ареста и содержания под стражей в любых ситуациях.
Возвращаясь к статье 9(1) Пакта о гражданских и политических правах, следует указать, что «запрещение произвола должно толковаться в широком смысле. Случаи лишения свободы, устанавливаемые в законе, не должны быть явно непропорциональными, несправедливыми или непредсказуемыми, а способ, которым производится арест, не должен быть дискриминационным и должен отвечать требованию уместности и пропорциональности с учетом обстоятельств дела» (Новак, Комментарий, статья 9, п.30). Сказанное в полной мере относится и к Принципу 12(1).
Пункт 2. Этот пункт содержит условие, согласно которому интернирование ВПЛ и их принудительное содержание в лагере допускается лишь тогда и до тех пор, пока эта мера абсолютно необходима. Имеется в виду использование закрытых лагерей, которые ВПЛ не могут покидать, в отличие от практики использования лагерей, предназначенных для размещения большого числа таких лиц. Здесь находит отражение не только то понятие произвола, из которого исходит норма статьи 9(1) Пакта о гражданских и политических правах, но также содержание статьи 78 Четвертой Женевской конвенции. Эта последняя разрешает интернирование или принудительное удержание гражданских лиц на оккупированных территориях, только если такие меры с абсолютной необходимостью требуются для безопасности государства. В Комментарии Международного Комитета Красного Креста к Четвертой Женевской конвенции указывается в связи с этим, что «только абсолютная необходимость, основанная на требованиях государственной безопасности, может оправдывать введение этих двух мер, и только в том случае, если безопасность не может быть обеспечена другими, менее жесткими средствами». Требование о том, чтобы интернирование или удержание, которых нельзя избежать по непреодолимым причинам, продолжалось не дольше, чем этого требуют обстоятельства, является выражением принципа пропорциональности, которым необходимо руководствоваться при применении запрещений произвольного интернирования и содержания под стражей, установленных как нормами о правах человека, так и гуманитарным правом. Этот принцип требует, чтобы ВПЛ разрешалось выходить за пределы лагеря (например, на работу), если установленный строгий пропускной контроль достаточен для того, чтобы не допустить проникновения в лагерь мятежников или возникновения других проблем.
Пункт 3. Прямо указывая, что ВПЛ не должны подвергаться аресту или содержанию под стражей вследствие их перемещения, пункт 3 подчеркивает, что арест или содержание под стражей человека потому лишь, что он является перемещенным лицом, были бы дискриминационными, а следовательно, произвольными. Таким образом, пункт 3 конкретизирует общий принцип, изложенный в Принципе 1(1), согласно которому ВПЛ не должны подвергаться дискриминации на том основании, что они были перемещены. Поэтому задержание ВПЛ единственно из-за того, что вследствие перемещения они остались без документов, должно считаться произвольным.
Пункт 4. В этом пункте отражено содержание ряда положений Четвертой Женевской конвенции и двух Протоколов. Общая для всех Женевских конвенций статья 3 и статья 4(2)(с) Протокола II запрещают брать гражданских лиц в заложники во время конфликтов немеждународного характера. Статья 34 Четвертой Женевской конвенции и статья 75(2)(с) Протокола I устанавливают такой же запрет применительно к международным конфликтам. В своем Комментарии к статье 4(2)(с) Протокола II Международный Комитет Красного Креста поясняет, что “заложниками считаются лица, которые находятся во власти стороны конфликта или ее агента… и которые отвечают своей свободой, физической неприкосновенностью или жизнью за выполнение приказов, отданных теми, в чьих руках они оказались, или за враждебные акты, совершенные против них”. В нормах о правах человека вопрос о взятии заложников не затрагивается прямо, однако соответствующий запрет подразумевается исходя из права на личную свободу и права на жизнь.
Принцип 13
1. Ни при каких обстоятельствах перемещенные дети не должны вербоваться в вооруженные силы, от них нельзя требовать или разрешать им участвовать в военных действиях.
2. Перемещенные внутри страны лица должны быть защищены от дискриминационной практики вербовки в вооруженные силы или группы вследствии их перемещения. При любых обстоятельствах запрещается, в частности, любая жестокая, бесчеловечная или унизительная практика принуждения к даче согласия или наказания за отказ от вербовки.
Пункт 1. Устанавливая, что перемещенные дети не должны призываться в вооруженные силы и что от них нельзя требовать или разрешать им участвовать в военных действиях, пункт 1 воспроизводит содержание ряда норм о правах человека и гуманитарного права. В соответствии со статьей 77(2) Протокола I , «стороны, находящиеся в конфликте, должны принимать все практически возможные меры для того, чтобы дети, не достигшие пятнадцатилетнего возраста, не принимали непосредственного участия в военных действиях, и в частности, воздерживаться от вербовки их в вооруженные силы». Аналогично этому, статья 4(3)(с) Протокола II предусматривает, что «дети, не достигшие пятнадцатилетнего возраста, не подлежат вербовке в вооруженные силы или группы, и им не разрешается принимать участие в военных действиях». Статья 8(2)(е) Римского статута Международного уголовного суда включает в число наказуемых военных преступлений «серьезные нарушения законов и обычаев, применяемых к вооруженным конфликтам немеждународного характера, в установленных рамках международного права, а именно любое из следующих деяний:…( vii ) набор или вербовку детей, не достигших пятнадцати лет, в вооруженные силы или группы или использование их для активного участия в военных действиях». Статья 38 Конвенции о правах ребенка призывает государства «принимать все практически возможные меры для обеспечения того, чтобы лица, не достигшие пятнадцати лет, не принимали непосредственного участия в военных действиях»(п.2), а также «воздерживаться от вербовки в свои вооруженные силы любого лица, не достигшего пятнадцати лет»(п.3). Выражение «принимать непосредственное участие в военных действиях» охватывает не только фактические боевые действия, но также сбор и передачу военной информации, транспортировку оружия и военного снаряжения и снабжение припасами» (см. Комментарий Международного Комитета Красного Креста к Протоколу I , с.901).
В пункте 1 ничего не говорится о возрастном пределе, защищающем перемещенных внутри страны детей от рекрутирования. Отчасти это объясняется тем, что в то время, когда готовился этот пункт, шли переговоры о принятии дополнительного протокола к Конвенции о правах ребенка, который повысил бы соответствующий возраст. В настоящее время относящиеся к этому вопросу положения Протоколов и Конвенции о правах ребенка однозначно запрещают во всех случаях привлечение детей моложе пятнадцати лет. За пределами этого возраста на них распространяются положения статьи 77(2) Протокола I и статьи 38(3) Конвенции о правах ребенка, в которых указано, что «при вербовке из числа лиц старше пятнадцати лет, но не достигших восемнадцатилетнего возраста, стороны, участвующие в конфликте, должны стремиться к тому, чтобы отдавать предпочтение лицам более старшего возраста». Принятая 17 июня 1999 г. Конвенция МОТ № 182, касающаяся запрещения и принятия незамедлительных мер к устранению наиболее тяжких видов детского труда, обязывает государства «принять незамедлительные и эффективные меры, обеспечивающие запрещение и устранение наиболее тяжких видов детского труда» (статья 1). Статья 3(а) предусматривает, что «насильственное или принудительное рекрутирование детей для использования в вооруженном конфликте» относится к запрещенным видам детского труда, а в статье 2 подчеркивается, что термин «ребенок» относится ко всем лицам моложе восемнадцати лет.
Пункт 2. Статья 51(1) Четвертой Женевской конвенции запрещает оккупирующим державам принуждать покровительствуемых лиц к службе в их вооруженных или вспомогательных силах, а статья 51(2) устанавливает, что «покровительствуемые лица не могут принуждаться к выполнению какой-либо работы, которая обязывает их принимать участие в военных операциях». Однако эти положения защищают только гражданское население оккупированной территории. Что касается договоров о правах человека, то они не затрагивают непосредственно тему вербовки; более того, в статье 8(3) Пакта о гражданских и политических правах указано, что обязательная служба военного характера не охватывается термином «принудительный или обязательный труд». Аналогичные положения имеются в Европейской конвенции о правах человека (статья 4) и Американской конвенции о правах человека (статья 6). Однако все договоры о правах человека запрещают дискриминацию и предусматривают право на свободу от жестокого, бесчеловечного и унизительного обращения или наказания. Дискриминационная вербовка ВПЛ и жестокое или унизительное обращение с целью принудить их к согласию или наказать за отказ от вербовки, несомненно, нарушало бы эти гарантии. Из этого следует, что нормы о правах человека содержат подразумеваемое запрещение практики вербовки. В этом смысле пункт 2 конкретизирует общий запрет дискриминации ВПЛ по признаку перемещения, установленный Принципом 1.
Принцип 14
1. Каждое перемещенное внутри страны лицо имеет право на свободу передвижения и свободный выбор места жительства.
2. В частности, перемещенные внутри страны лица имеют право свободно покидать лагеря и другие поселения и возвращаться в них.
Пункт 1. Этот пункт не касается вопроса о защите от перемещения (см. Принцип 6); в нем рассматриваются права на свободу передвижения во время перемещения. Формулировка пункта соответствует статье 12(1) Пакта о гражданских и политических правах, согласно которой «каждый, кто законно находится на территории государства, пользуется, в пределах его территории, правом на свободное передвижение и свободный выбор места жительства». Сходные формулировки можно найти также в статье 13(1) Всеобщей декларации прав человека, статье 2(1) Протокола IV к Европейской конвенции прав человека, статье 22(1) Американской конвенции о правах человека и др. Некоторые из этих документов о правах человека прямо указывают на возможность ограничения этих свобод; так, статья 12(3) Пакта о гражданских и политических правах устанавливает, что эти права «не подлежат каким бы то ни было ограничениям, за исключением тех, которые установлены законом, необходимы для защиты национальной безопасности, общественного порядка, здоровья или морали общества или прав и свобод других и совместимы с другими правами, признаваемыми в настоящем Пакте».
Пункт 2. Пункт 2 непосредственно относится к ситуации ВПЛ, помещенных в лагеря или другие поселения, и устанавливает, что они имеют право свободно оставлять лагеря и поселения и возвращаться в них. Это право вытекает из общей гарантии свободы передвижения и представляет особую важность для тех, кто был перемещен. Оно действует применительно к открытым лагерям и поселениям. Вопрос о закрытых лагерях и поселениях отдельно рассмотрен в Принципе 12(2).
Принцип 15
Перемещенные внутри страны лица имеют право
(а) искать безопасные условия жизни в другой части страны;
(b) покидать свою страну;
(с) искать убежище в другой стране; и
(d) на защиту от насильственного возвращения или переселения в места, где может возникнуть угроза их жизни, безопасности, свободе или здоровью.
Подпункт (а ) предоставляет ВПЛ право искать безопасное убежище в другой части страны. И хотя ни в документах о правах человека, ни в гуманитарном праве нет положений, которые бы прямо указывали на такое право, международное право подразумевает его гарантии. Нормы о правах человека защищают свободу передвижения (см. комментарий к Принципу 14(1)). Свобода передвижения «означает право свободно передвигаться по всей территории государства-участника» (Новак, Комментарий к Пакту о гражданских и политических правах, статья 12, п.11). Следовательно, если существует угроза безопасности в одной части страны, право на свободу передвижения предоставляет ВПЛ право покинуть ее и искать убежище в другой части их страны.
Подпункт (b) отражает содержание нескольких норм о правах человека. Так, статья 13(2) Всеобщей декларации прав человека провозглашает, что «каждый имеет право покидать любую страну, включая свою собственную». Статьи 12(2) Пакта о гражданских и политических правах, 2(2) Протокола IV к Европейской конвенции о правах человека, 22(2) Американской конвенции о правах человека и 12(2) Африканской хартии о правах человека и народов предусматривают право покинуть собственную страну. Это право может быть ограничено, однако такие ограничения должны быть установлены законом и быть необходимыми для защиты национальной безопасности, общественного порядка, здоровья и морали общества, а также прав и свобод других лиц. Гуманитарное право не содержит гарантий общего для всех гражданских лиц права покинуть страну. Однако статья 35 Четвертой Женевской Конвенции предоставляет такое право иностранцам, оказавшимся на территории стороны, участвующей в конфликте, а статья 48 этой Конвенции признает его за гражданскими лицами, которые не являются гражданами державы, территория которой оккупирована.
Устанавливая, что ВПЛ должны иметь право покинуть собственную страну, Руководящие Принципы опираются на нормы о правах человека: даже во время вооруженного конфликта гарантия права покинуть собственную страну может по-прежнему применяться, если ее отмена противоречит принципу пропорциональности или если, как это часто бывает, соответствующая страна не объявила о такой отмене.
Подпункт (с). Устанавливая, что ВПЛ имеют право просить убежище от преследования в другой стране, подпункт (с) воспроизводит гарантии, предусмотренные в статье 14(1) Всеобщей декларации прав человека, статье 22(7) Американской конвенции о правах человека и статье 12(3) Африканской хартии о правах человека и народов. Венская Декларация и Программа действия «подтверждает, что каждый, без каких бы то ни было различий, обладает правом просить и получать убежище от преследования в любой стране» (часть I , п.23). Это право получает дополнительное обоснование в силу того, что некоторые основные причины внутреннего перемещения нашли отражение в региональных определениях понятия “беженец”. Статья 1(2) подписанной в 1969 г. Конвенции Организации Африканского Единства, регулирующей специфические аспекты проблемы беженцев в Африке, предусматривает, что термин “беженец” применяется, в частности, к лицам, “спасающимся бегством от событий, повлекших серьезные нарушения общественного порядка в какой-либо части страны их происхождения или гражданства или на территории всей страны”. В том же духе Картахенская декларация о беженцах 1984 г. включает в свое определение, относящееся к беженцам из стран Центральной Америки, “лиц, которые бежали из своей страны из-за угрозы их жизни, безопасности и свободе вследствии широко распространившегося насилия, иностранной агрессии, внутренних конфликтов, массовых нарушений прав человека или иных обстоятельств, серьезно подрывающих общественный порядок”. “Преследование” в значении, вытекающем из содержащегося в Конвенции о статусе беженца 1951 г. определения беженца, также понимается как применимое к ситуации вооруженных конфликтов. В своем Заключении о международной защите 1998 года № 85( XLIX ) Исполнительный комитет УВКБ ООН выразил «озабоченность возрастающим применением войны и насилия как средств проведения политики преследования, направленного против групп населения из-за их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений».
Наконец, подпункт (d) предусматривает право ВПЛ на защиту от насильственного возвращения или переселения в места, где может возникнуть угроза для их жизни, безопасности, свободы или здоровья. Это новый принцип, не имеющий прямого прецедента в существующих международноправовых документах. Защита от насильственного возвращения в опасные ситуации вытекает из прописанного в праве беженцев принципа невысылки и из установленных большинством прав человека гарантий против пыток и депортации или выдачи иностранцев. Поскольку запрещение возвращать ВПЛ в ситуации, связанные с опасностью, значительно усиливает их физическую защиту и чувство безопасности, подпункт ( d ) отвечает важной потребности применения по аналогии к области внутреннего перемещения норм о правах человека, касающихся беженцев и иностранцев. Поэтому формулировка данного подпункта по своему содержанию повторяет действующие в международном праве нормы о беженцах и о правах человека. Принцип невысылки, закрепленный статьей 33(1) Конвенции о статусе беженца 1951 г., гласит: «Ни одно Договаривающееся государство никоим образом не должно высылать или возвращать беженцев на границы территорий, где их жизнь или свобода может оказаться под угрозой из-за их расы, религии, гражданства, принадлежности к социальной группе или политических убеждений». Этот фундаментальный принцип защиты беженцев общепризнан как часть обычного международного права и прямо повторяется в нормах о правах человека. Статья 3(1) Конвенции против пыток указывает, что «ни одно Государство-участник не должно высылать или выдавать лицо другому государству, если существуют серьезные основания для предположения о том, что оно может быть подвергнуто пыткам». Статья 22(8) Американской конвенции о правах человека объявляет, что «иностранный гражданин ни в каком случае не может быть депортирован или возвращен в страну, независимо от того, является ли она страной его происхождения, если в этой стране его право на жизнь или на личную свободу подвергаются опасности нарушения из-за его расы, гражданства, религии, социального статуса или политических мнений».
На основании права беженцев и норм о правах человека государства принимают на себя ответственность за нарушения принципа невысылки и за насильственное возвращение иностранцев в ситуации, связанные с опасностью. В одном из рассмотренных дел Европейский суд по правам человека обосновал запрещение экстрадиции ссылкой на статью 3 Всеобщей декларации прав человека и на статью 7 Пакта о гражданских и политических правах и пришел к выводу об «ответственности государства, осуществившего экстрадицию, за действия, имевшие прямым последствием возможность применения к индивиду недозволенного жестокого обращения» (решение по делу Круз Варас от 20.04.91, серия А, № 201, п.69). Если применить эту аргументацию к контексту внутреннего перемещения, очевидно, что государства несут положительную обязанность обеспечивать, чтобы ВПЛ не подвергались возвращению или переселению в места, где их жизнь или свобода могут подвергнуться опасности.
Принцип 16
1. Все перемещенные внутри страны лица имеют право знать о судьбе и местонахождении пропавших родственников.
2. Компетентные власти должны прилагать усилия для установления судьбы и местонахождения перемещенных внутри страны лиц, которые числятся пропавшими, и сотрудничать с международными организациями, привлеченными к выполнению этой задачи. Они должны информировать близких родственников о ходе расследования и уведомлять их обо всех результатах.
3. Компетентные органы должны прилагать усилия для сбора и идентификации останков погибших, не допускать их захвата или повреждения и способствовать возвращению останков близким родственникам или обойтись с ними уважительно.
4. При всех обстоятельствах местам захоронения перемещенных внутри страны лиц должны быть обеспечены защита и уважение. Перемещенные внутри страны лица должны иметь право доступа к местам захоронения покойных родственников.
Пункт 1. Устанавливая, что все ВПЛ имеют право знать о судьбе и о местонахождении пропавших родственников, настоящий пункт буквально повторяет статью 32 Протокола I . Однако, как подчеркивается в Комментарии Международного Комитета Красного Креста к Протоколу I , эта статья «не возлагает на государство обязательств в отношении собственных граждан» (с.346). Гуманитарное право, применяемое к вооруженным конфликтам немеждународного характера, напротив, возлагает таие обязательства, устанавливая (в статье 8 Протокола II ), что, «если позволяют обстоятельства, и в особенности после боев, должны без промедления приниматься все возможные меры к тому, чтобы разыскать и подобрать раненых, больных и потерпевших кораблекрушение».
В ситуациях международных вооруженных конфликтов статья 26 Четвертой Женевской конвенции, применяемая ко всему населению сражающихся стран, обязывает каждую сторону конфликта «способствовать розыску, проводимому членами разрозненных войной семей». Подразумевается, что эти положения предполагают обязанность передавать информацию о пропавших людях независимо от гражданства последних их родственникам. Гарантируя прямо выраженное право ВПЛ знать о местонахождении их родственников, пункт I восполняет пробел в действующих нормах международного права. Однако и ранее, в Комментарии к Протоколу I , говорилось о том, что «признание такого права при международных конфликтах должно иметь дальнейшее развитие, в частности, применительно к семьям лиц, пропавших в ходе конфликтов немеждународного характера» (с.346, примечание 19). Помимо этого, следует учитывать, «насколько важно для семей получить информацию о пропавших родственниках, в особенности во время внутренних братоубийственных конфликтов» (Комментарий к статье 8 Протокола II , с.1415). Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что хотя право ВПЛ знать о местонахождении пропавших родственников прямо признается международным гуманитарным правом, «содержание обязательства, возлагаемого на государство, на другую сторону, участвующую в конфликте, или на привлеченные организации, нелегко определить. Нельзя отрицать, что фактически у представителя семьи не существует индивидуального права в юридическом смысле настаивать на том, что государственная или иная привлеченная организация обязана совершить любое конкретное действие» (Комментарий к статье 32 Протокола I , с.346).
Пункт 2. Для того, чтобы обеспечить гарантиями право ВПЛ знать о судьбе и о местонахождении пропавших родственников, этот пункт предусматривает обязательство компетентных властей принимать меры к установлению судьбы и местонахождения пропавших, сотрудничать с привлеченными к выполнению этой задачи международными организациями и уведомлять родственников о ходе расследования. В пункте 2 отражено содержание статьи 33 Протокола I , которая обязывает стороны международного конфликта искать, содействовать поиску и передавать информацию о пропавших. Однако статья 33 защищает всех лиц, кроме граждан страны и, таким образом, сама по себе не применима к ВПЛ.
Пункт 3. Этот пункт повторяет гарантии, предусмотренные статьями 33(4) и 34 Протокола I и статьей 16 Четвертой Женевской конвенции. В соответствии с ними власти должны заниматься сбором и идентификацией останков погибших, препятствовать их захвату или повреждению, способствовать возвращению останков родственникам или обходиться с ними уважительно. Статья 8 Протокола II устанавливает, что «когда обстоятельства позволяют… должны быть приняты все возможные меры… для розыска… мертвых, воспрепятствования их ограблению и захоронения подобающим образом».
Пункт 4. Формулировка пункта 4 очень близка к формулировке статьи 34 Протокола I , в которой сказано, что места захоронения пользуются уважением, содержатся и обозначаются (п.1). Пункт 2 той же статьи содержит призыв к сторонам конфликта заключать соглашения с целью облегчения доступа к местам захоронения, ухода за ними и постоянного сохранения.
Принцип 17
1. Каждый человек имеет право на уважение его или ее семейной жизни.
2. В целях реализации этого права перемещенными внутри страны лицами членам семьям, которые желают оставаться вместе, должно быть дано соответствующее разрешение.
3. Семьи, которые оказались разделенными в результате перемещения, должны быть воссоединены насколько возможно быстро. Должны быть приняты все надлежащие меры для ускотрения воссоединения таких семей, особенно когда в них есть дети. Компетентные власти должны содействовать розыскам, проводимым членами семьи, способствовать работе гуманитарных организаций, выполняющих задачи по воссоединению семей, и сотрудничать с ними.
4. Члены перемещенных внутри страны семей, чья личная свобода была ограничена вследствие интернирования или принудительного содержания в лагерях, должны иметь право остаться вместе.
Пункт 1. В этом пункте нашел отражение принцип, общий для норм о правах человека и гуманитарного права, а именно: семья как основной элемент общества имеет право на особую защиту. Формулировка подпункта соответствует статье 8(1) Европейской конвенции о правах человека. Положения, запрещающие вмешательство в семейную жизнь, можно найти во всех основных документах о правах человека и гуманитарного права. Статья 12 Всеобщей декларации прав человека устанавливает, что «никто не должен подвергаться произвольному вмешательству в его… семейную жизнь». Совершенно так же статья 17(1) Пакта о гражданских и политических правах, статья 16(1) Конвенции о правах ребенка, статья 11(2) Американской конвенции о правах человека и статья 27(1) Четвертой Женевской конвенции закрепляют право на уважение семейной жизни и запрещают незаконное вмешательство в семейную жизнь.
Ни нормы о правах человека, ни гуманитарное право не предлагают какого-либо определения понятия «семья». Правозащитные организации неоднократно указывали на то, что выработать унифицированное определение семьи невозможно. По заявлению Комитета по правам человека, «концепция семьи может иметь некоторые различния при переходе от одного государства к другому и даже от одного региона к другому в пределах одного государства» (Общий комментарий 19[39], п.2). Поэтому термин «семья» «подлежит широкому толкованию, включающему все те составляющие семьи, которые признаются таковыми обществом соответствующего государства-участника» (Общий комментарий, 16[32], п.5). Аналогично, понятие «семья» в смысле статей 8(1) Европейской и 11(2) Американской конвенций о правах человека не ограничивается отношениями внутри нуклеарной семьи, но распространяется также на фактические семьи, связанные близкими и искренними узами. Наконец, Комментарий Международного Комитета Красного Креста к статье 74 Протокола I также исходит из широкого толкования термина «семья»: «слово «семья»… охватывает отношения прямого родства, независимо от того, являются ли эти отношения юридическими или фактическими, - супругов, братьев и сестер, дядей, теток, племянников и племянниц, но также менее близких родственников и даже лиц, не являющихся родственниками, но принадлежащих к семье в силу совместной жизни или эмоциональных связей. Словом, все те, кто считает себя и рассматривается каждым из остальных как часть семьи и кто хочет жить вместе друг с другом, считаются принадлежащими к данной семье» (с.859). В соответствии с этой практикой «семья» в значении Принципа 17 должна пониматься широко и охватывать всех тех лиц, которые либо воспринимаются данным обществом как принадлежащие к «семье», либо связаны друг с другом тесными и искренними узами.
Пункт 2. Уважение семейной жизни влечет за собой обязательство не разделять членов семьи, которые хотят остаться вместе. Некоторые международные документы прямо подчеркивают этот аспект семейной жизни. Так, в соответствии со статьей 9(1) Конвенции о правах ребенка государства обязаны обеспечивать, чтобы дети не отделялись от родителей против воли, кроме случаев, когда такое разделение необходимо с точки зрения высших интересов ребенка. Статья 49(3) Четвертой Женевской конвенции обязывает оккупирующие державы обеспечивать, в пределах практической возможности, чтобы члены одной семьи не разделялись при эвакуации оккупированной территории. Эти положения в более общей форме отражены в пункте 2.
Пункт 3. Воссоединение разделенных членов семьи - это еще один аспект семейной жизни. В то время как формулировка последнего предложения в подпункте 3 соответствует статьям 26 Четвертой Женевской конвенции и 74 Протокола I , два первых предложения не имеют точного аналога в международном праве. Вместе с тем вопрос о воссоединении семей затрагивается в ряде международных документов. Так, статья 10(1) Конвенции о правах ребенка исходит из того, что государства должны «позитивным, гуманным и оперативным образом» относиться к заявлениям о въезде в страну или выезде из нее с целью воссоединения детей и родителей. Статья 22(2) этой Конвенции устанавливает, что государства должны оказывать содействие усилиям ООН либо межгосударственной или неправительственной организации, сотрудничающей с ООН, в отыскании родителей или других членов семьи детей-беженцев. Однако в этих положениях рассматриваются только те случаи, когда дети и их родители оказываются в разных странах, и потому они неприменимы к ВПЛ напрямую. Гуманитарное право в этом смысле более конкретно: в соответствии со статьей 26 Четвертой Женевской конвенции и со статьей 74 Протокола I стороны конфликта должны способствовать воссоединению семей и поддерживать деятельность гуманитарных организаций, привлеченных к выполнению этой задачи. Вопрос о судьбе детей, разлученных со своими семьями, затрагивается также в статьях 24 и 50(3) Четвертой Женевской конвенции. Наконец, принцип воссоединения семей неоднократно упоминается в заключениях Исполнительного комитета УВКБ ООН. Например, в Заключении 24( XXXII ) о воссоединении семей указано, что, “имея в виду принцип единства семьи и очевидные гуманитарные соображения, следует предпринять все усилия для воссоединения разлученных семей беженцев”. В Заключении 84( XLVIII ) Исполнительный комитет УВКБ ООН подчеркивает, что высшие интересы ребенка являются руководящим принципом при принятии решения. Поэтому государства обязаны предотвращать отделение детей-беженцев от родителей и содействовать усилиям по воссоединению семей.
Очевидная осторожность по вопросу об установлении гарантий восстановления семьи в международно-правовых документах объясняется главным образом тем обстоятельством, что в соответствующих положениях речь идет о воссоединении членов семьи, разделенных государственными границами. В отличие от беженцев или семей, ходатайствующих о воссоединении на основании статьи 10(1) Конвенции о правах ребенка, ВПЛ не связаны необходимостью пересекать внешние границы; они остаются в пределах собственной страны. Поэтому традиционные аргументы в пользу ограничения права на воссоединение семьи в ситуациях принудительного перемещения не могут быть признаны оправданными применительно к ВПЛ.
Вопрос о том, какие меры или усилия по воссоединию семей следует считать «надлежащими» в смысле второго предложения подпункта 3, зависит от ситуации. Комментарий Комитета Красного Креста к Четвертой Женевской конвенции называет в качестве возможного примера усилий, предпринимаемых властями, «организацию официальных информационных бюро или центров; рассылку почтовых уведомлений об изменении адреса и о возможных местах эвакуации; объявления по радио; создание условий для подачи запросов об информации и ответов на них»(с.196-97). В соответствии с третьим предложением пункта 3, власти должны содействовать деятельности гуманитарных организаций, занимающихся воссоединением семей, и сотрудничать с ними. Деятельность таких организаций может включать, в числе прочего, услуги по розыску и направлению сообщений. Сотрудничество властей с гуманитарными организациями предполагает не только невмешательство и отсутствие препятствий для их деятельности, но также создание условий для их работы и их поддержку.
Пункт 4. Формулировка этого пункта близка формулировкам соответствующих положений гуманитарного права. В документах о правах человека и в праве беженцев отсутствуют специальные положения о единстве семьи применительно к семьям, интернированным или помещенным в лагеря, в то время как пункты (2) и (3) статьи 82 Четвертой Женевской конвенции устанавливают, что «в течение всего периода интернирования члены одной семьи и в особенности родители и дети должны находиться вместе в одном и том же месте интернирования» и «содержаться отдельно от других интернированных, имея необходимые условия для того, чтобы вести семейную жизнь». Эти положения применяются только к интернированным, но статья 75(5) Протокола I , применяемая ко всем лицам, находящимся во власти стороны вооруженного конфликта, предусматривает, что “в случаях, когда интернированию или задержанию подвергаются семьи, они, по возможности, должны содержаться в одном месте и размещаться отдельно». Кроме того, статья 77(4) Протокола I , регулирующая положение арестованных, задержанных или интернированных детей, устанавливает, что «дети содержатся в помещениях, отделенных от помещений для взрослых, кроме тех случаев, когда семьи размещаются как отдельные единицы».
Пункт 4 по своему содержанию охватывает более широкую область, чем цитированные выше нормы гуманитарного права, поскольку его применение не ограничивается международными вооруженными конфликтами. Однако гуманитарное право подразумевает, что семьи не должны разделяться, когда такая мера не вызвана непреодолимыми причинами. Хотя разделение может быть оправдано (например, когда член семьи отбывает тюремный срок), помещение ВПЛ в лагеря – это совершенно другой случай. Они могут быть интернированы или заключены в лагерь только в исключительных обстоятельствах (см. Принцип 12). И потому необходимо смягчить строгость интернирования или заключения, разрешив перемещенным лицам вести семейную жизнь. Разделение семей в этих ситуациях едва ли отвечает требованиям пропорциональности и необходимости, оправдывающим вмешательство в семейную жизнь.
Принцип 18
1. Все перемещенные внутри страны лица имеют право на достаточный жизненный уровень.
2. Как минимум, независимо от обстоятельств и без дискриминации компетентные власти предоставляют и обеспечивают перемещенным внутри страны лицам безопасный доступ:
(а) к основным продуктам питания и питьевой воде;
(b) к временному пристанищу и жилью;
(c) к необходимым предметам одежды;
(е) к основной медицинской помощи и санитарии.
3. Должны прилагаться особые усилия для обеспечения широкого участия женщин в планировании и распределении этих основных ресурсов.
Пункт 1 . Формулировка пункта 1 соответствует статье 11(1) Пакта об экономических, социальных и культурных правах, в которой признается «право каждого на достаточный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище». Статья 25(1) Всеобщей декларации прав человека также устанавливает, что «каждый имеет право на жизненный уровень, достаточный для поддержания здоровья и благосостояния его самого и членов его семьи, включая питание, одежду, жилище и медицинское обслуживание». Далее, статья 27(1) Конвенции о правах ребенка указывает, что «государства-участники признают право каждого ребенка на жизненный уровень, достаточный для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития ребенка». В отличие от норм о правах человека, гуманитарное право прямо не затрагивает вопроса о праве на достаточный жизненный уровень. Однако некоторые специальные положения Женевских конвенций и Протоколов прямо предусматривают охрану основных ресурсов для выживания – таких как пища, вода и пристанище. Таким образом, гуманитарное право косвенно гарантирует право на достаточный жизненный уровень.
Пункт 2. В этом пункте перечислены те предметы потребления и услуги, которые абсолютно необходимы для выживания, а потому должны предоставляться всем ВПЛ независимо от обстоятельств и без дискриминации. Это основные продукты питания и питьевая вода, первоначальное пристанище и жилье, необходимые предметы одежды, основная медицинская помощь и санитария. Если в конкретной ситуации эти условия имеются в наличии, главным вопросом становится обеспечение ВПЛ безопасного доступа к ним.
Подпункт (а). Право на «основные продукты питания и питьевую воду» прямо предусмотрено нормами о правах человека и положениями гуманитарного права. Так, статьи 11(1) Пакта об экономических, социальных и культурных правах, 27(3) Конвенции о правах ребенка и 25(1) Всеобщей декларации прав человека указывают, что право на достаточный жизненный уровень включает основные продукты питания. Далее, статьи 54 Протокола I и 14 Протокола II предусматривают охрану объектов, необходимых для выживания гражданского населения и прямо объявляют незаконным использование голода среди гражданского населения как метода ведения военных действий. В соответствии с положением Протокола I , «запрещается подвергать нападению, уничтожать, разрушать, вывозить или приводить в негодность объекты, необходимые для выживания гражданского населения, такие как продовольственные склады, селькохозяйственные районы, поизводящие продовольствие, посевы, скот, сооружения для производства и снабжения питьевой водой и для ирргигационных работ».
Статья 55 Четвертой Женевской конвенции возлагает на оккупирующую державу обязанность обеспечивать продовольственное снабжение населения, подразумевая при этом и ВПЛ. В статье специально подчеркивается необходимость ввоза съестных припасов в случае, когда ресурсы оккупированной территории оказываются недостаточными. Статья также запрещает оккупирующей стороне реквизировать съестные припасы, даже когда это делается исключительно для использования их оккупационными войсками, без учета нужд гражданского населения. Статья 23(1) Четвертой Женевской конвенции, применяемая ко всему гражданскому населению стран, участвующих в конфликте, обязывает государства разрешать свободный пропуск посылок с основными продуктами питания, предназначенных для детей моложе пятнадцати лет, беременных женщин и рожениц.
Подпункт ( b ). Доступность «первоначального пристанища и жилья» имеет огромное значение для выживания ВПЛ. Право на пристанище и жилье прямо гарантируется статьями 11(1) Пакта об экономических, социальных и культурных правах, 27(3) Конвенции о правах ребенка и 25(1) Всеобщей декларации прав человека как одна из составляющих права на достаточный жизненный уровень. Хотя гуманитарное право не содержит положений, прямо предусматривающих защиту гражданских жилых домов, статья 54(2) Протокола I защищает объекты, необходимые для выживания населения. В Комментарии Комитета Красного Креста подчеркивается, что «нельзя исключить того, что с учетом климата и других обстоятельств такие объекты, как кров или одежда, должны рассматриваться как необходимые для выживания» (с.655) и потому должны защищаться от нападения, вывоза или уничтожения.
Подпункт (с). Необходимая одежда, так же как пристанище и жилье, является важнейшим условием выживания. Право на необходимую одежду прямо признается в статьях 11(1) Пакта об экономических, социальных и культурных правах, 27(3) Конвенции о правах ребенка и 25(1) Всеобщей декларации прав человека. Хотя это право не названо прямо в каком-либо из положений гуманитарного права, такая гарантия может быть выведена из предусмотренной в статье 54(2) Протокола II защиты объектов, необходимых для выживания.
Подпункт ( d ) говорит о праве ВПЛ на доступ к «основной медицинской помощи и санитарии», повторяя тем самым содержание некоторых норм о правах человека и положений гуманитарного права. Статья 25(1) Всеобщей декларации прав человека устанавливает право на медицинскую помощь. В статье 12(1) Пакта об экономических, социальных и культурных правах признается «право каждого на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья». В отношении детей аналогичное положение содержится в Конвенции о правах ребенка (статья 24(1)). В дополнение к этому вопрос о доступе к медицинской помощи рассматривается в статьях 12(1) Пакта об экономических, социальных и культурных правах, 11 Европейской социальной хартии, 16(1) Африканской хартии о правах человека и народов и в статье XI Американской декларации. В ряде положений гуманитарного права также затрагивается вопрос о медицинской помощи. Так, общая для всех Женевских конвенций статья 3 обязывает стороны подбирать раненых и больных и оказывать им медицинскую помощь. Следовательно, раненые и больные лица, находящиеся под контролем стороны конфликта, имеют право на медицинскую помощь. Статья 7(2) Протокола II развивает это положение и устанавливает, что раненые и больные «должны получать, в максимально возможной мере и в кратчайшие возможные сроки медицинскую помощь и уход, которых требует их состояние. Между ними не должно делаться различий, основанных на каких бы то ни было соображениях, кроме медицинских». Далее, статья 8 Протокола II обязывает стороны конфликта разыскивать и подбирать раненых и больных и обеспечивать им адекватную помощь. Наконец, применительно к ситуациям международных конфликтов, согласно статье 10 Протокола I , «все раненые, больные и потерпевшие кораблекрушение, к какой бы стороне они не принадлежали, должны пользоваться уважением и защитой» и «получать, в максимально возможной мере и в кратчайшие сроки медицинскую помощь и уход, которых требует их состояние». Медицинская помощь предусмотрена также статьями 16, 23, 55 и 56 Четвертой Женевской конвенции.
Пункт 3. Этот пункт призван обеспечить для женщин возможность активно участвовать в планировании и распределении основных ресурсов. Он отражает содержание параграфа 147( f ) Пекинской Платформы действия, в котором указывается, что в целях защиты женщин, в том числе женщин, перемещенных внутри страны, должны быть приняты все надлежащие меры «для устранения дискриминации женщин и девушек, с тем чтобы обеспечить равный доступ к необходимому и достаточному питанию, воде и крову, образованию, социальному и медицинскому обслуживанию…». Кроме того, статья 14(2) Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин устанавливает, что “государства-участники принимают все надлежащие меры для устранения дискриминации женщин в сельских районах… и, в частности, обеспечивают таким женщинам право:…( b ) на доступ к достаточному медицинскому обслуживанию, включая информацию, консультирование и услуги в сфере планирования семьи;…( h ) на достаточные жизненные условия, в частности связанные с жильем, санитарией, электро- и водоснабжением, транспортом и средствами связи». Наконец, даже если гуманитарное право не содержит прямого признания этого права, принцип, согласно которому со всеми покровительствуемыми лицами следует обращаться одинаково, без какой-либо дискриминации, прочно укоренен в Женевских конвенциях (см., например, статью 27(3) Четвертой Женевской конвенции). В Руководстве УВКБ ООН по защите женщин-беженок (1991 г.) подчеркивается, что необходимо принять дополнительные меры, обеспечивающих, «чтобы одинокие женщины-беженки и женщины-беженки, являющиеся главами семей, получали доступ к пище, укрытию, медицинской помощи, чистой воде и т.п.», и перечисляются стандарты, которые по аналогии легко применимы и к женщинам, перемещенным внутри страны.
Принцип 19
1. Все раненые и больные перемещенные внутри страны лица, а также те из них, кто является инвалидом, должны получать, в максимально возможной степени и в кратчайшие сроки, медицинскую помощь и уход, в которых они нуждаются, без различия, основанного на каких-либо соображениях, кроме медицинских. При необходимости перемещенные внутри страны лица должны иметь доступ к психологической и социальной помощи.
2. Особое внимание должно уделяться потребностям охраны здоровья женщин (включая доступ к службам охраны здоровья женшин), таким как охрана репродуктивного здоровья и надлежащее консультирование жертв сексуального или иного насилия.
3. Особое внимание должно уделяться предотвращению распространения среди перемещенных внутри страны лиц заразных и инфекционных заболеваний, включая СПИД.
Пункт 1. Этот пункт повторяет формулировку статьи 10 Протокола I и статьи 7 Протокола II . Кроме того, статья 12(1) Пакта об экономических, социальных и культурных правах признает “право каждого на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья”. Статья 24(1) Конвенции о правах ребенка также подчеркивает “право ребенка на наивысший достижимый уровень здоровья и на доступ к лечению от болезней и восстановлению здоровья”.
Что касается выражения “в максимально возможной степени”, то в Комментарии Комитета Красного Креста к статье 7(2) Протокола II указывается, что это понятие «было включено с учетом реальности, принимая во внимание доступные средства и персонал. Иногда фактически невозможно немедленно обеспечить требуемую помощь и уход. Но остается обязательство предоставить помощь и сделать это настолько хорошо и быстро, насколько позволяют обстоятельства» (с.1410). Предоставление приоритетов при оказании медицинской помощи разрешается, только если они оправданы медицинскими факторами. Так, запрещается устанавливать различия между ранеными, больными или инвалидами из числа ВПЛ из-за их расы, цвета кожи, пола, языка, религии или убеждений, политических или иных мнений, гражданства, этнического или социального происхождения либо по другим признакам или ставить их в менее выгодное положение по сравнению с постоянными жителями просто потому, что они перемещенные.
Пункт 2. При том, что доступ к медицинской помощи должен предоставляться всем раненым, больным или являющимся инвалидами ВПЛ, особое внимание должно быть уделено здоровью женщин. Пункт 2 закрепляет требование Пекинской Платформы действия, которая, рассматривая вопрос о здоровье женщин, признала, что «политика и программы охраны здоровья часто придерживаются старых гендерных стереотипов, и они выпускают из поля зрения социо-экономическое неравенство и другие различия между женщинами и не могут в полной мере учесть отсутствие автономии женщины в вопросах, касающихся их здоровья. На здоровье женщин также оказывают неблагоприятное воздействие гендерные предрассудки, укоренившиеся в системе здравоохранения, и предоставление женщинам недостаточных и не находящихся на должном уровне мадицинских услуг» (параграф 90). Следует также иметь в виду, что статья 12 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин призывает государства принять надлежащие меры для устранения дискриминации женщин в сфере доступа к медицинской помощи и ставит особым условием, чтобы «государства-участники обеспечивали женщинам достаточный уровень обслуживания в связи с беременностью, родами и послеродовым периодом, предоставляя бесплатные услуги, когда это необходимо, а также достаточное питание во время беременности и кормления».
Пункт 3. Еще один аспект медицинской помощи – это предотвращение заразных и эпидемических заболеваний. Пункт 3 отражает содержание статьи 12(2)(с) Пакта об экономических, социальных и культурных правах, в которой подчеркивается, что меры, необходимые для полной реализации наивысшего достижимого уровня физического и психического здоровья, должны включать «предотвращение, лечение и контроль над эпидемическими, эндемическими, профессиональными и другими заболеваниями». Необходимость принятия превентивных мер для защиты здоровья признается и в статье 16(2) Африканской хартии прав человека и народов. Статья 11 Европейской социальной хартии также призывает государства принимать надлежащие меры для того, чтобы «насколько возможно предотвращать эпидемические, эндемические и другие заболевания».
Принцип 20
1. Каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности.
2. В целях реализации этого права перемещенными внутри страны лицами соответствующие власти должны выдавать им все документы, необходимые для признания и осуществления их законных прав, такие как паспорта, удостоверения личности, свидетельства о рождении и свидетельства о браке. В частности, власти должны облегчать выдачу новых документов или замену документов, утраченных при перемещении, не устанавливая необоснованных условий, таких как требование вернуться в место обычного проживания за получением этих или других требуемых документов.
3. Женщины и мужчины должны иметь равные права на получение таких необходимых документов и право на то, чтобы такие документы выписывались на их собственное имя.
Пункт 1. Формулировка пункта 1 соответствует статье 6 Всеобщей декларации прав человека. Такие же положения содержатся в статьях 16 Пакта о гражданских и политических правах, 3 Американской конвенции о правах человека и 5 Африканской хартии о правах человека и народов. Статья 5 Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации гарантирует более конкретно сформулированное право на равенство перед судом и другими органами, отправляющими правосудие. Признание правосубъектности «означает, что индивид есть личность (а не вещь), и следовательно, обладает способностью выступать перед законом как личность» (Новак, Комментарий к Пакту о гражданских и политических правах, статья 16, п.2). Эта гарантия является необходимой предпосылкой всех других прав личности и потому неотъемлема (см. статью 4(2) Пакта о гражданских и политических правах). Гуманитарное право не содержит прямо выраженных гарантий признания правосубъектности; однако в ряде положений предусматривается обязанность выдавать документы, необходимые для признания и осуществления законных прав, что подразумевает признание правосубъектности лица.
Пункт 2. Лишь немногие договоры о правах человека прямо обращаются к вопросу о документах, удостоверяющих личность. Так, статья 8(2) Конвенции о правах ребенка указывает, что, «если ребенок незаконно лишен некоторых или всех элементов его идентичности, государства-участники должны предоставлять ему помощь и защиту, необходимую для скорейшего восстановления его идентичности». Далее, статья 24(2) Пакта о гражданских и политических правах устанавливает, что «каждый ребенок должен быть зарегистрирован немедленно после рождения и должен иметь имя». Что касается беженцев, то статья 25(2) Конвенции о статусе беженца устанавливает, что власти « должны выдавать или обеспечивать под своим наблюдением выдачу беженцам таких документов или удостоверений, которые положено выдавать иностранцам властями или при посредничестве властей в государстве их гражданской принадлежности», а статья 27 требует от них выдачи удостоверений личности беженцам, не обладающим действительными проездными документами. Однако поскольку ВПЛ не пересекают внешних границ, эти положения к ним неприменимы. Статья 50(2) Четвертой Женевской конвенции предусматривает, что «оккупирующая держава должна принимать все необходимые меры по содействию идентификации детей и регистрации их происхождения». Наконец, в случаях, когда дети подлежат эвакуации в иностранное государство, «власти принимающей стороны должны заполнять на каждого ребенка карточку с фотографией, которая должна направляться в Центральное справочное агентство Международного Комитета Красного Креста» (статья 78(3) Протокола I ).
С учетом справедливых замечаний о том, что действующее международное право недостаточно защищает ВПЛ с точки зрения их личной идентификации, документирования и регистрации, пункт 2 представляет собой попытку восполнить этот пробел.
Пункт 3. Статья 2 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин предусматривает, что государства-участники обязуются, среди прочего, «(с) установить юридическую защиту прав женщин на равной основе с мужчинами…» и «( d ) воздерживаться от какой-либо дискриминационной практики в отношении женщин и обеспечивать, чтобы государственные органы и учреждения действовали в соответствии с этим обязательством». Эти общие принципы отражены в некоторых заключениях Исполнительного комитета УВКБ ООН. Так, в Заключении № 64( XLI ) Комитет настаивает, чтобы государства, среди прочего, «( viii ) выдавали удостоверения личности и/или регистрационные документы всем женщинам-беженкам». Далее, Комитет призывает «государства и УВКБ ООН обеспечить равный доступ женщин и мужчин к процедурам по установлению статуса беженца и всем формам документирования беженцев» (Заключение № 73( XLIV ), п.(с)). Из этого следует, что даже если лишь немногие международные документы подтверждают право женщин получать документы на собственное имя на равной основе с мужчинами, какие бы то ни было различия в обращении несовместимы с запретом дискриминации по признаку пола и с правом на признание правосубъектности. Таким образом, пункт 3 вносит определенность в вопрос, который имеет первостепенное значение для перемещенных внутри страны женщин.
Принцип 21
1. Никто не может быть произвольно лишен права собственности и имущества.
2. Право собственности и имущество перемещенных внутри страны лиц при всех обстоятельствах должно защищаться, в частности, от следующих действий:
(а) разграбления;
(b) прямых или неизбирательных нападений или иных актов насилия;
(с) использования для прикрытия военных операций или объектов;
(d) репрессалий;
(е) уничтожения или экспроприации как формы коллективного наказания.
3. Имущество, оставленное перемещенными внутри страны лицами, должно охраняться от уничтожения и произвольной или незаконной экспроприации, захвата или использования.
Пункт 1. Содержание этого пункта отражает ряд положений документов о правах человека. Так, статья 17 Всеобщей декларации о правах человека устанавливает, что «(1) Каждый имеет право владеть принадлежащим ему имуществом как единолично, так и совместно с другими. (2) Никто не должен быть произвольно лишен своего имущества». Подобные нормы можно найти и в региональных документах. Статья 21 Американской конвенции о правах человека, статья 1 Протокола I к Европейской конвенции о правах человека и статья 14 Африканской хартии о правах человека и народов признают право собственности, но допускают, что оно может подвергаться ограничениям. Таким образом, право собственности не принадлежит к тем правам, которые признаются неотъемлемыми. Гуманитарное право, хотя оно не устанавливает общей гарантии права собственности, содержит ряд конкретных норм, защищающих некоторые аспекты этого права во время вооруженных конфликтов, например, посредством запрета разграбления и уничтожения частного имущества.
Пункт 2. Этот пункт предусматривает неисчерпывающий перечень действий, при любых обстоятельствах составляющих нарушение права иметь в собственности, владеть и пользоваться недвижимостью и движимым имуществом. В соответствии с тем пониманием имущественных прав, которое закреплено в положениях гуманитарного права, имеющих универсальное применение, эти действия ни в каком случае не могут быть оправданы, а потому и применительно к ВПЛ должны рассматриваться как произвольное лишение имущества, запрещенное нормами о правах человека.
Подпункт (а). Разграбление имущества запрещено статьями 33(2) Четвертой Женевской конвенции и 4(2)( g ) Протокола II . В своем Комментарии к статье 33(2) Международный Комитет Красного Креста подчеркивает, что запрет разграбления является «общим по сфере применения. Он подразумевает не только индивидуальные акты грабежа без согласия военных властей, но также организованное разграбление… Пункт 2 статьи 33 крайне четок и ясен; он не оставляет никаких лазеек. Высокие Договаривающиеся Стороны запрещают как организацию грабежей, так и их санкционирование. Они обязуются предотвращать индивидуальные грабежи, а если таковые начались, то прекращать их. Следовательно, они должны принимать необходимые законодательные меры. Запрет грабежей должен действовать как на территории стороны конфликта, так и на оккупированных территориях. Запрет должен быть гарантирован в отношении всех типов собственности, будь то имущество частных лиц, муниципальное или государственное имущество» (с.226-227). Статья 8 Римского Статута Международного уголовного суда распространяет юрисдикцию Суда на на грабеж в числе других военных преступлений (п.2( b )( xvi )).
Подпункт ( b ) запрещает «прямые или неизбирательные нападения или иные акты насилия», отражая тем самым общий принцип иммунитета гражданских объектов, установленный статьей 52 Протокола I . Согласно этому положению, «гражданские объекты не должны быть объектом нападения или репрессалий». Пункт 2 этой статьи предусматривает, что «нападения должны строго ограничиваться военными объектами. Поскольку это касается объектов, понятие «военные» ограничено теми из них, которые в силу своего характера, размещения, назначения или использования вносят действенный вклад в военные действия и полное или частичное разрушение, захват или нейтрализация которых при существующих в данный момент обстоятельствах дает определенное военное преимущество». Помимо этого, статья 51(4)(а) Протокола I запрещает нападения, которые не направлены на конкретные военные объекты и таким образом представляют собой неизбирательные нападения.
Защита от использования в качестве прикрытия военных операций или объектов, предусмотренная в подпункте (с), основана на статье 51(7) Протокола I . Использование «человеческого щита» противоречит также статье 28 Четвертой Женевской конвенции. Оно несовместимо и с запрещением взятия заложников (статья 75(2)(с) Протокола I, общая для всех Женевских конвенций статья 3 и статья 4(2)(с) Протокола II ) и с запрещением жестокого, бесчеловечного и унизительного обращения, который содержится в нормах о правах человека.
Устанавливая, что частная собственность и имущество ВПЛ защищается от обращения на них репрессалий, подпункт ( d ) отражает содержание статьи 33(3) Четвертой Женевской конвенции, предусматривающей, что “репрессалии в отношении покровительствуемых лиц и их имущества воспрещаются”, и аналогичным положением статьи 52(1) Протокола I .
Наконец, подпункт (е) устанавливает право ВПЛ на защиту их имущества от уничтожения или экспроприации как формы коллективного наказания. Применительно к оккупированным территориям статья 53 Четвертой Женевской конвенции указывает, что «всякое разрушение оккупирующей державой недвижимого или движимого имущества… воспрещается, за исключением случаев, когда такое разрушение оказывается абсолютно необходимым для военных операций».
Пункт 3. Имущество, оставленное ВПЛ во время перемещения, должно охраняться от уничтожения или произвольной и незаконной экспроприации, захвата или использования. Этот принцип не нашел прямого выражения в современных нормах о правах человека и гуманитарном праве, однако он отражает возрастающую тенденцию современного международного права к установлению таких гарантий прав человека, которые обязывают власти не только воздерживаться от нарушений, но и предоставлять защиту от нарушений со стороны третьих лиц.
Принцип 22
Перемещенные внутри страны лица, независимо от того, проживают они в лагерях или нет, не должны подвергаться дискриминации вследствие их перемещения при осуществлении следующих прав:
(а) прав на свободу мысли, совести, религии или убеждений, свободу мнения и его выражения;
(b) права на свободный поиск возможностей трудоустройства и на участие в экономической деятельности;
(с) права на свободу ассоциации и на равноправное участие в делах сообщества;
(d) права на участие в выборах и в государственных и общественных делах, включая право доступа к средствам, необходимым для реализации этого права; и
(е) права общения на языке, который они понимают.
Общее условие о недопущении дискриминации, согласно которому ВПЛ не должны подвергаться дискриминации, основанной на факте их перемещения, закреплено Принципом 1 настоящих Руководящих Принципов. Принцип 22 конкретизирует общий запрет дискриминации применительно к осуществлению важнейших индивидуальных прав, подчеркивая при этом, что ВПЛ не должны подвергаться дискриминации вследствие перемещения независимо от того, проживают они в лагерях или нет. Формулировка этого принципа следует формулировке статьи 5 Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации.
Подпункт (а). ВПЛ не должны подвергаться дискриминации при осуществлении “прав на свободу мысли, совести, религии или убеждений, свободу мнения и его выражения”. Эти права гарантированы всеми важнейшими документами о правах человека. Так, статьи 18 и 19 Всеобщей декларации о правах человека гарантируют каждому свободу мысли, совести и религии, так же как право на свободу мнения и его выражения. Аналогичные положения мы находим в статьях 18 и 19 Пакта о гражданских и политических правах, статьях 13 и 14 Конвенции о правах ребенка, статьях 9 и 10 Европейской конвенции о правах человека, статьях 12 и 13 Американской конвенции о правах человека, статьях 8 и 9 Африканской хартии прав человека и народов. Далее, статья 4(1) Протокола II устанавливает, что «все лица, не принимающие непосредственного участия или прекратившие принимать участие в военных действиях, независимо от того, ограничена их свобода или нет, имеют право на уважение их личности, чести, убеждений и религиозных обрядов». Наконец, статья 27 Четвертой Женевской конвенции и статья 75(1) Протокола I закрепляют условие о недопущении дискриминации и устанавливают, среди прочего, что к покровительствуемым лицам следует относиться «без какого-либо неблагоприятного различия, основанного на…религии или убеждениях, политических или иных мнениях…» (статья 75(1) Протокола I .
Подпункт (b). ВПЛ не должны подвергаться дискриминации и в отношении «права свободно искать возможности трудоустройства и участвовать в экономической деятельности». Статья 23 Всеобщей декларации о правах человека признает за каждым «право на труд, на свободный выбор работы, на справедливые и благоприятные условия труда и защиту от безработицы» и «на равную оплату за равный труд». Статья 5(е)( i ) Конвенции о ликвидации расовой дискриминации запрещает какую-либо расовую дискриминацию при осуществлении этих прав. Статьи 6 и 7 Пакта об экономических, социальных и культурных правах признают право на труд, а также право на справедливые и благоприятные условия труда. Такие же положения можно найти на региональном уровне – в статье XIV Американской декларации, статьях 1 и 2 Европейской социальной хартии и статье 15 Африканской хартии о правах человека и народов. Гуманитарное право устанавливает минимальные стандарты условий труда для различных категорий лиц, привлекаемых к труду в ситуациях вооруженного конфликта (статья 40 Четвертой Женевской конвенции и статья 5(1)(е) Протокола II ), но в отличие от норм о правах человека рассматривает право на труд только применительно к иностранцам на территории стороны конфликта (статья 39 Четвертой Женевской конвенции). Здесь важно отметить, что подпункт ( b ) Принципа 22 не создает самостоятельного права на труд, но запрещает, в согласии с основными принципами гуманитарного права, дискриминацию в ситуациях, где имеется возможность работать.
В подпункте (с) признается право ВПЛ на защиту от дискриминационных ограничений их «права на свободную ассоциацию и на равное участие в делах сообщества», гарантированное большинством документов о правах человека. Так, статья 20 Всеобщей декларации прав человека устанавливает, что «каждый имеет право на свободу мирных собраний и ассоциации». Статьи 21 Пакта о гражданских и политических правах, 15 Конвенции о правах ребенка, 11 Европейской конвенции о правах человека, 16 Американской конвенции о правах человека и 11 Африканской хартии прав человека и народов гарантируют право на свободу ассоциации. Однако эти положения допускают ограничения и оговорки. Далее, ни Женевские конвенции, ни Протоколы не содержат положений, которые защищали бы свободу собраний. И еще раз подчеркнем, что подпункт не конструирует нового права, а только запрещает дискриминацию ВПЛ в условиях, когда другие имеют возможность пользоваться этим правом.
Подпункт (d) устанавливает, что ВПЛ не должны подвергаться дискриминации в отношении их права «участвовать в выборах и в государственных и общественных делах». Согласно статье 21 Всеобщей декларации прав человека, «каждый имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей» и, в соответствии со статьей 5(с) Конвенции о ликвидации расовой дискриминации, не может подвергаться дискриминации по признаку его расы при осуществлении политических прав. Право на политическое участие в делах собственной страны признается также статьей 25 Пакта о гражданских и политических правах, статьей 3 Протокола I к Европейской конвенции о правах человека, статьей 23 Американской конвенции о правах человека и статьей 13 Африканской хартии о правах человека и народов. Хотя ограничения права на политическое участие допускаются всеми этими нормами, Американская конвенция провозглашает, что оно является неотъемлемым. В отличие от документов по правам человека, гуманитарное право не касается темы политического участия. Поэтому применительно к ситуациям международных конфликтов и конфликтов немеждународного характера вопрос о политическом участии ВПЛ остается неясным, и может показаться, что подпункт ( d ) устанавливает новые стандарты. Однако если бы ВПЛ оказались отстраненными от права политического участия вследствие их перемещения, это было бы несовместимо с условием о недопущении дискриминации. В отношении статьи 25 Пакта о гражданских и политических правах Комитет по правам человека в своем Общем комментарии 25(57) отмечает, что «в противоположность другим правам и свободам, признаваемым Пактом… статья 25 защищает права «каждого гражданина»… При осуществлении этого права не допускаются никакие различия между гражданами, основанные на их расе, цвете кожи, языке, религии, политических или иных мнениях, национальном или социальном происхождении, имущественном положении, рождении или иных статусных признаках» (п.3). «Государства должны принимать действенные меры для того, чтобы обеспечить всем людям, имеющим право голоса, возможность осуществить это право… Если при регистрации избирателей установлены требования, связанные с проживанием, они должны быть обоснованными, и их не следует устанавливать таким образом, чтобы это приводило к лишению права голоса бездомных» (п.11).
Наконец, подпункт (е) предусматривает, что ВПЛ не должны вследствие переселения ущемляться в «праве общаться на том языке, который они понимают». Хотя большинство статьей о недопущении дискриминации включают язык в число недопустимых оснований для дискриминации, лишь немногие международные договоры прямо обращаются к лингвистическим правам. Так, статья 27 Пакта о гражданских и политических правах устанавливает, что в государствах, « где существуют этнические, религиозные или языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не должно быть отказано в праве совместно с другими участниками их группы… пользоваться их собственным языком». Аналогичное положение можно найти в статье 30 Конвенции о правах ребенка. Кроме того, региональные документы, такие как Европейская хартия о региональных языках и языках меньшинств и Рамочная Конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств признают право меньшинств на пользование родным языком. Однако даже если лингвистические права прямо не затрагиваются в большинстве договоров о правах человека, право общения на языке, который человек понимает, является элементом признанного права на свободу выражения и не может быть ограничено только лишь потому, что лицо является перемещенным.
Принцип 23
1. Каждый человек имеет право на образование.
2. Чтобы сделать это право действенным для перемещенных внутри страны лиц, компетентные власти должны обеспечивать таким лицам и в особенности перемещенным детям получение образования, которое на начальном уровне является бесплатным и обязательным. Образование должно учитывать их культурную идентичность, язык и религию.
3. Особые усилия должны прилагаться к обеспечению широкого и равного участия в образовательных программах женщин и девочек.
4. Доступ к в учреждения образования и профессионального обучения должны быть предоставлен перемещенным внутри страны лицам, и в особенности подросткам и женщинам, вне зависимости от того, проживают ли они в лагерях или нет, как только это позволят условия.
Пункт 1. Право на образование признается статьей 26 Всеобщей декларации прав человека и рядом договоров о правах человека, в том числе Пактом об экономических, социальных и культурных правах (статья 13), Европейской конвенцией о правах человека (статья 2 Протокола I ), Американской Декларацией (статья XII ) и Африканской хартией о правах человека и народов (статья 17(1)). Кроме того, статья 28(1) Конвенции о правах ребенка признает “право ребенка на образование”. Далее, статья 10 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин призывает государства-участники “принимать все надлежащие меры для устранения дискриминации женщин, с тем чтобы обеспечить им равные права с мужчинами в области образования», а статья 5(е)( v ) Конвенции о ликвидации расовой дискриминации запрещает расовую дискриминацию в сфере образования и профессионального обучения. Важность права на образование подчеркивалась и в ряде заключений Исполнительного комитета УВКБ ООН, призывавших государства к «соблюдению права детей и подростков на образование» (Заключение № 84( XLVIII )). В отношении образования Пекинская Платформа действия указывает на необходимость принятия мер «для облегчения доступности образовательных материалов на соответствующем языке – и в экстремальных ситуациях также – с тем, чтобы свести к минимуму разрыв в школьном обучении детей-беженцев и перемещенных детей» (параграф 147( g )). Гуманитарное право затрагивает главным образом вопрос об образовании детей. Так, статья 4(3)(а) Протокола II требует, чтобы «дети получали образование, включая религиозное и нравственное воспитание». Далее, статья 24(1) Четвертой Женевской конвенции указывает, что «стороны, участвующие в конфликте, должны принимать необходимые меры для того, чтобы при всех обстоятельствах облегчить детям моложе пятнадцати лет, осиротевшим или разлученным со своими семьями в результате войны… их образование». Статья 50(1) той же Конвенции обязывает оккупирующие державы оказывать содействие образовательным учреждениям на оккупированных территориях. Наконец, статья 78(2) Протокола I предусматривает, что во время эвакуации «должно быть обеспечено, насколько возможно без перерыва, образование каждого ребенка, включая религиозное и нравственное воспитание, соответствующее желанию его родителей». Таким образом, право на образование как в мирное время, так и во время вооруженного конфликта полностью признается действующим международным правом.
Подпункт 2. Если подпункт 1 закрепляет принцип, согласно которому каждый человек имеет право на образование, то подпункт 2 сосредоточивает внимание на средствах, обеспечивающих его реализацию. В том, что касается бесплатного и обязательного начального образования, формулировка подпункта 2 следует статье 26 Всеобщей декларации прав человека, которая устанавливает, что «образование должно быть бесплатным, во всяком случае на уровне начального и общего образования. Начальное образование должно быть обязательным». Аналогичным образом, статьи 13(2)(а) Пакта об экономических, социальных и культурных правах, 28(1)(а) Конвенции о правах ребенка и XII (4) Американской Декларации признают обязательный и бесплатный характер начального образования. Далее, статья 29(1)(а) Конвенции о правах ребенка признает, что право ребенка на образование должно быть направлено, среди прочего, на развитие «его культурной идентичности, языка и ценностей». Статья 24(1) Четвертой Женевской конвенции устанавливает, что «насколько это возможно, воспитание должно быть поручено лицам, принадлежащим к той же культурной традиции». Наконец, применительно к случаям, когда дети эвакуируются в иностранное государство, статья 78(2) Протокола I предусматривает, что образование должно обеспечиваться «в максимально возможной степени без перерыва». В связи с этим в Комментарии Международного Комитета Красного Креста подчеркивается, что «любые меры, имеющие целью переход детей в другую конфессию, даже если такой переход является добровольным, запрещаются. Должно быть также запрещено обращение в веру. С учетом вышесказанного не всегда легко найти достаточное число людей, которые могли бы обеспечить воспитание детей в тех же условиях, в которых они находились до этого времени. Могут возникнуть языковые проблемы, так же как проблемы, связанные с обычаями и взаимопониманием; тем не менее, все возможные меры должны быть приняты» (с.914). Статья 4(3)(а) Протокола II устанавливает, что дети «должны получать образование, включая религиозное и нравственное воспитание, с учетом пожеланий их родителей».
Пункт 3. Этот пункт отвечает той же цели, что и статья 10 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, которая обязывает государства-участники «принимать все надлежащие меры для устранения дискриминации женщин, с тем чтобы обеспечить им равные с мужчинами права в области образования, и в частности обеспечить на основе равенства мужчин и женщин: (а) одинаковые условия для ориентации в выборе занятия или профессии, для доступа к обучению…; это равенство должно обеспечиваться в дошкольном, общем, техническом, профессиональном и высшем техническом образовании, также как во всех типах профессионального обучения». В тех же терминах Пекинская Платформа действия указывает на необходимость действий, направленных «на достижение цели равенства в доступе к образованию путем принятия мер по устранению на всех уровнях образования дискриминации по признаку пола, расы, языка, национального происхождения, возраста или инвалидности и любых других форм дискриминации» (параграф 80(а)). Наконец, Исполнительный комитет УВКБ ООН в своем заключении № 64( XLI ) о женщинах-беженках и их международной защите настаивает на том, чтобы государства «предоставляли женщинам и девушкам – беженкам эффективный и равный доступ… к образованию и профессиональному обучению».
Пункт 4. Устанавливая, что образование и профессиональное обучение должны стать доступными для ВПЛ, как только позволят условия, Руководящие Принципы подчеркивают важность того, что в образовании по возможности следует избегать перерывов. Этой позиции строго придерживаются и нормы о правах человека, и гуманитарное право. В то время как первые гарантируют каждому обязательное и бесплатное начальное образование и, таким образом, стараются свести к минимуму перерывы в школьном обучении по финансовым и иным причинам, гуманитарное право прямо ставит вопрос о продолжении образования, предусматривая, что следует при всех обстоятельствах облегчить образование детей (статья 24(1) Четвертой Женевской конвенции) или что образование обеспечивается в максимально возможной степени непрерывно (статья 78(2) Протокола I ).
РАЗДЕЛ IV. ПРИНЦИПЫ, КАСАЮЩИЕСЯ ОКАЗАНИЯ ГУМАНИТАРНОЙ ПОМОЩИ
Принцип 24
1. Вся гуманитарная помощь должна оказываться в соответствии с принципами гуманности и беспристрастности и без какой-либо дискриминации.
2. Гуманитарная помощь перемещенным внутри страны лицам не должна использоваться не по назначению, в частности по политическим или военным соображениям.
Пункт 1. Требования, обозначенные в пункте 1, отражают соответствующие положения гуманитарного права. Так, статья 18(2) Протокола II предусматривает: «Если гражданское население испытывает чрезмерные лишения из-за недостаточного снабжения припасами, имеющими важное значение для выживания, такими как продовольствие и медикаменты, то с согласия Высокой Договаривающейся Стороны должны проводиться акции по оказанию помощи гражданскому населению, имеющие гуманитарный и беспристрастный характер и осуществляемые без какого бы то ни было неблагоприятного различия». Применительно к ситуациям международных конфликтов статья 70(1) Протокола I устанавливает, что «если гражданское население на любой территории, находящейся под контролем Стороны, участвующей в конфликте, иной, чем оккупированная территория, недостаточно обеспечена припасами, названными в статье 69, то должны проводиться акции по оказанию помощи, имеющие гуманитарный и беспристрастный характер и осуществляемые без какого-либо неблагоприятного различия, по соглашению между Сторонами, заинтересованными в проведении таких акций». Статьи 23 и 25 Четвертой Женевской конвенции также предусматривают гарантии, относящиеся к гуманитарной помощи.
В решении по делу Никарагуа против США Международный Суд указал, что «гуманитарная помощь, во избежание обвинений во вмешательстве во внутренние дела Никарагуа, должна не только оказываться исключительно в тех целях, неоспоримость которых подтверждена практикой Красного Креста, а именно для «предотвращения и облегчения человеческих страданий» и «охраны жизни и здоровья и обеспечения уважения к человеческой личности»; она должна также – и это прежде всего – предоставляться всем, кто в ней нуждается, без какой-либо дискриминации…» (Решение от 27 июня 1986 г.) В этом вопросе Руководящие Принципы следуют также резолюции Генеральной Ассамблеи 46/182 от 19 декабря 1991 г., посвященной координации в деле оказания чрезвычайной гуманитарной помощи силами ООН, в которой сказано, что «гуманитарная помощь должна предоставляться в соответствии с принципами гуманности, нейтральности и беспристрастности».
Нормы о правах человека не затрагивают напрямую вопрос о гуманитарной помощи. Однако международные документы о правах человека гарантируют право на жизнь, которое обязывает государства к принятию позитивных мер. Это относится и к социальным правам, включая право на достаточное питание и право на здоровье. Таким образом, на государства возлагается международноправовое обязательство оказывать помощь в случаях, когда у ВПЛ отсутствуют ресурсы, необходимые для выживания. При предоставлении такой помощи государства связаны запретом дискриминации.
Гуманитарная помощь включает материальные вещи и услуги, которые имеют существенное значение для выживания ВПЛ (пища, вода, одежда, медикаменты, пристанище и т.п.). Комментарий к Женевским Конвенциям применительно к статье 70(1) Протокола I поясняет, что «операция признается гуманитарной по своему характеру, если очевидно, что она имеет целью облегчить положение пострадавших – в данном случае гражданского населения, испытывающего недостаток в самых необходимых припасах. Главное здесь – избегать манипуляций, приводящих к использованию такой акции для других целей… Беспристрастной по своему характеру операция может считаться в том случае, когда она отвечает другому обязательному условию, а именно проводится «без какого-либо неблагоприятного различия»… Если первое условие касается цели операции (помощь людям, которые испытывают страдания), то концепция беспристрастности относится к исполнителю операции: это моральный принцип, которого обязаны придерживаться лицо или организация, призванные действовать в пользу тех, кто испытывает страдания. Иными словами, принцип недопущения дискриминации устраняет объективные различия между индивидами, тогда как принцип беспристрастности устраняет субъективные различия».
Пункт 2. В пункте 2 подчеркивается, что гуманитарная помощь не должна преследовать иных целей, например, политических или военных. Этот принцип закреплен статьей 23(2) Четвертой Женевской конвенции. Согласно статье 70(4) Протокола I , «стороны конфликта должны обеспечивать охрану поставок помощи и содействовать их быстрому распределению». В этом контексте Комментарий к Женевским конвенциям поясняет: «Обязательство охраны поставок означает, что вовлеченная сторона должна приложить все усилия для того, чтобы такие поставки использовались строго в соответствии с их предназначением, в частности, сурово наказывать за разграбление или нецелевое использование поставок и давать четкие и строгие директивы вооруженным силам». Гуманитарная помощь призвана облегчить положение пострадавших без какого бы то ни было пристрастия, и направление ее на военные или политические цели означало бы отказ от требований человечности, беспристрастности и недопущения дискриминации.
Принцип 25
1. Главная обязанность и ответственность за оказание гуманитарной помощи перемещенным внутри страны лицам возлагается на национальные властные органы.
2. Международные гуманитарные организации и другие уполномоченные участники имеют право предлагать свои услуги для оказания помощи перемещенным внутри страны лицам. Такие предложения не должны восприниматься как недружественный акт или вмешательство во внутренние дела государства, но должны рассматриваться как добросовестные. Они не должны произвольно отклоняться, особенно в тех случаях, когда вовлеченные властные органы не в состоянии или не желают оказывать необходимую гуманитарную помощь.
3. Все вовлеченные властные органы должны разрешать и обеспечивать свободную транспортировку гуманитарной помощи и предоставлять лицам, занимающимся оказанием такой помощи, незамедлительный и беспрепятственный доступ к перемещенным внутри страны лицам.
Пункт 1. Как уже было подчеркнуто при рассмотрении Принципа 3(1), главная обязанность и ответственность за предоставление гуманитарной помощи лежит на национальных властях. Это было отражено в нескольких резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН. Так, в Приложении к Резолюции 46/182 об усилении координации чрезвычайной гуманитарной помощи особо указывалось, что «оказание помощи жертвам стихийных бедствий и других чрезвычайных обстоятельств является в первую очередь и в наибольшей мере обязанностью государства, на территории которого они происходят. Соответственно, затронутое государство выполняет главную роль в инициировании, организации, координации и осуществлении гуманитарной помощи в пределах своей территории».
Пункт 2. Первое предложение пункта 2 воспроизводит содержание общей для всех Женевских конвенций статьи 3(2), которая устанавливает, что «незаинтересованные гуманитарные организации, такие как Международный Комитет Красного Креста, могут предлагать свои услуги сторонам конфликта». Аналогичное положение содержится в статье 18(1) Протокола II . Второе предложение пункта 2 основано на статье 70(1) Протокола I , которая прямо предусматривает, что «предложения такой помощи не должны восприниматься как вмешательство в вооруженный конфликт или как недружественные акты». Третье предложение пункта 2 отражает те положения гуманитарного права, которые регулируют вопрос о согласии заинтересованных властных органов на проведение гуманитарных акций. В частности, в статье 70(1) Протокола I указывается, что операции по оказанию гуманитарной помощи осуществляются “по соглашению между заинтересованными Сторонами”. Кроме того, статья 59(1) Четвертой Женевской конвенции устанавливает, что “оккупирующая держава должна согласиться на мероприятия по оказанию помощи”, а статья 18(2) Протокола II предусматривает, что операции по оказанию помощи должны проводиться «с согласия заинтересованной Высокой Договаривающейся Стороны». Однако остается открытым вопрос о том, можно ли отказаться от международной помощи. В Комментарии к Женевским конвенциям применительно к статье 18(2) Протокола II поясняется: «Тот факт, что согласие требуется, не означает, что решение оставляется на усмотрение сторон. Если выживание населения под угрозой, а гуманитарная организация, соответствующая необходимым критериям беспристрастности и недопущения дискриминации, в состоянии улучшить ситуацию, операции по предоставлению помощи должны иметь место. Фактически она является единственным способом справиться с голодом, когда местные ресурсы иссякли. Власти, которые несут ответственность за безопасность населения на территории всего государства, не могут отказываться от такой помощи при отсутствии неоспоримых оснований. Такой отказ равносилен нарушению нормы, запрещающей использование голода в качестве способа ведения войны, поскольку при отсутствии каких-либо мер население было бы обречено на голодную смерть». Основываясь именно на этих доводах, Руководящие Принципы не разрешают государствам произвольно отказывать в согласии на проведение гуманитарных акций.
Такой же вывод можно сделать на основе Пактов о правах человека. Применительно к статье 2(1) Пакта об экономических, социальных и культурных правах Комитет по экономическим, социальным и культурным правам отметил, что «в соответствии со статьями 55 и 56 Устава ООН, с общепризнанными принципами международного права и с положениями самого Пакта международное сотрудничество по развитию и, следовательно, по реализации экономических, социальных и культурных прав является обязанностью государств». Статья 11(2) Пакта прямо устанавливает, что в целях реализации основного права каждого на свободу от голода государства-участники должны принимать необходимые меры индивидуально и в порядке международного сотрудничества. Кроме того, право на жизнь в том смысле, какой придает ему статья 6 Пакта о гражданских и политических правах, предполагает обязательство государств принимать позитивные меры для обеспечения возможности пользоваться этим правом. Следовательно, отказ государства от согласия на предложение о предоставлении помощи может рассматриваться как нарушение права на жизнь, во всяком случае при некоторых обстоятельствах.
Наконец, в последние годы Совет Безопасности ООН неоднократно настаивал на том, что властные органы должны предоставлять международным гуманитарным организациям немедленный и беспрепятственный доступ ко всем, кто нуждается в помощи, в странах, испытывающих гуманитарные проблемы, подчеркивая в то же время уважение к суверенитету, территориальной целостности и политической независимости заинтересованных государств. Так, например, в Резолюции 1216 от 21 декабря 1998 г. по поводу кризиса в Гвинее-Биссау Совет Безопасности выразил «свою твердую приверженность к сохранению единства, суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Гвинеи-Биссау» и призвал «все заинтересованные стороны, включая правительство и самопровозглашенную военную хунту… обеспечить безопасный и беспрепятственный доступ международных гуманитарных организаций к лицам, в результате конфликта нуждающимся в помощи».
Пункт 3. Пункт 3 по своей формулировке тесно связан со статьей 70(2) Протокола I , в которой указано, что «стороны, участвующие в конфликте, и каждая Высокая Договаривающаяся Сторога должны разрешать и содействовать быстрому и беспрепятственному провозу всех поставок помощи, оборудования и персонала в соответствии с настоящим разделом, даже если такая помощь предназначается для гражданского населения противной Стороны». В комментарии к Женевским конвенциям поясняется, что «намерение, выраженное этими словами, состоит в предотвращении любых злоупотреблений, максимальном упрощении и освобождении от излишних формальностей. В частности, таможенные службы и полиция должны получать соответствующие инструкции». В ряде резолюций Совет Безопасности настаивал на свободном провозе гуманитарной помощи и беспрепятственном доступе к перемещенным лицам для международных гуманитарных организаций. В частности, в Резолюции 1199 от 23 сентября 1998 г. по поводу ситуации в Косово Совет Безопасности потребовал, чтобы Федеральная Республика Югославия «разрешила свободный и беспрепятственный доступ для гуманитарных организаций и поставки в Косово».
Принцип 26
Лицам, занятым оказанием гуманитарной помощи, их транспорту и грузам должны оказываться уважение и защита. Они не должны подвергаться нападению или другим актам насилия.
Статья 7(1) Конвенции о безопасности ООН и привлеченного персонала предусматривает, что «ООН и привлеченный персонал, их оборудование и помещения не должны быть объектом нападения или иной акции, препятствующей им в выполнении их мандата». Однако эта конвенция защищает только сотрудников ООН и персонал, привлеченный к выполнению операций ООН.
Гуманитарное право прямо предусматривает защиту медицинского и религиозного персонала, а также их транспортных средств. Что же касается персонала, занятого оказанием помощи, то статья 71(2) Протокола I устанавливает, что “такой персонал должен пользоваться уважением и защитой”. Лица, которые не участвуют или перестали принимать участие в конфликте, пользуются общей защитой от последствий проведения военных операций. Гражданское население должно пользоваться уважением и защитой в любых обстоятельствах. К нему следует относиться гуманно, и оно ни в коем случае не должно быть объектом нападения. Этой защитой пользуется также и персонал гуманитарных организаций.
Заключение Исполнительного комитета УВКБ ООН № 83( XLVIII ) по вопросу о безопасности штатных сотрудников УВКБ и другого гуманитарного персонала призывает государства и другие заинтересованные стороны «воздерживаться от каких-либо действий, которые препятствуют или мешают… гуманитарному персоналу… выполнять функции, возложенные на них в силу их мандата», а также «принимать все возможные меры для обеспечения физической безопасности и сохранности имущества» такого персонала.
Принцип 27
1. При оказании помощи международные гуманитарные организации и другие привлеченные участники должны надлежащим образом учитывать потребности перемещенных внутри страны лиц в защите и их права человека и принимать в этой связи необходимые меры. При этом такие организации и участники обязаны соблюдать относящиеся к ним международные стандарты и кодексы поведения.
2. Предыдущий пункт не затрагивает вопрос о выполнении обязанностей по защите населения международными организациями, имеющими соответствующий мандат и оказывающими свои услуги как по собственной инициативе, так и по запросам государств.
Пункт 1. В пункте 1 подчеркивается тесная связь между гуманитарной помощью и защитой гражданского населения. Хотя теоретически эти концепции могут быть разделены, на практике они тесно переплетаются, поскольку во многих случаях гуманитарные операции равно включают и защиту, и помощь. Главное направление защиты – обеспечить соблюдение прав жертв, тогда как целью помощи является материальная поддержка. «Тем не менее решение связать помощь и защиту представляется вполне оправданным, поскольку никакая операция, если она строго ограничена поставкой помощи, не может быть вполне эффективной… концепции помощи и защиты тесно связаны, если не сказать неразделимы. На практике помощь очень часто служит средством защиты населения, которому она оказывается» 4.
Все организации и другие субъекты, вовлеченные в деятельность по предоставлению помощи, должны соблюдать относящиеся к ним международные стандарты и кодексы поведения. К таковым относится, например, Кодекс поведения Движения Международного Красного Креста и Красного Полумесяца и неправительственных организаций, оказывающих помощь в случаях бедствий (принят Советом делегатов от Движения Международного Красного Креста и Красного Полумесяца).
Пункт 2. В дополнение к содержащемуся в пункте 1 указанию на необходимость должным образом учитывать потребности в защите пункт 2 подчеркивает особую роль международных организаций, на которые защита возлагается в соответствии с их мандатом. Единственная организация, которой в соответствии с международным гуманитарным правом вручен такой мандат на защиту – это Международный Комитет Красного Креста (МККК). Его мандат выходит за рамки ситуации вооруженных конфликтов и включает содействие выполнению требований международного гуманитарного права и в мирное время. МККК наделен правом проявлять инициативу как при международных вооруженных конфликтах, так и при вооруженных конфликтах немеждународного характера. Статья 10 Четвертой Женевской конвенции допускает возможность того, что «любая другая беспристрастная гуманитарная организация», помимо МККК, может осуществлять с согласия сторон, участвующих в конфликте, гуманитарную деятельность не только для оказания помощи жертвам конфликта, но и «для защиты гражданских лиц», и тем самым наделяет такую организацию мандатом на защиту.
Генеральная Ассамблея ООН неоднократно подчеркивала роль УВКБ ООН в предоставлении помощи и защиты перемещенным внутри страны лицам. Например, Резолюция 48/116, принятая 20 декабря 1993 г., подтвердила поддержку усилий Верховного Комиссара «на основании специальной просьбы Генерального Секретаря или компетентных высших органов ООН и с согласия заинтересованного государства… предоставлять гуманитарную помощь и защиту лицам, перемещенным внутри их собственной страны, в особых ситуациях, где требуется специальный опыт, которым обладает это ведомство». Многие другие межправительственные и неправительственные организации также наделены мандатом на оказание помощи и на защиту ВПЛ.
РАЗДЕЛ V. ПРИНЦИПЫ, КАСАЮЩИЕСЯ ВОЗВРАЩЕНИЯ, РАССЕЛЕНИЯ И РЕИНТЕГРАЦИИ
Принцип 28
1. Компетентные властные органы несут главную обязанность и ответственность за установление условий, а также за создание механизмов, обеспечивающих перемещенным внутри страны лицам возможность добровольно, в условиях безопасности и с достоинством возвратиться в свои дома или места привычного проживания либо добровольно переселиться в другую часть страны. Такие властные органы должны прилагать усилия для облегчения реинтеграции возвратившихся или переселившихся перемещенных внутри страны лиц.
2. Особые усилия должны прилагаться для обеспечения всестороннего участия перемещенных внутри страны лиц в планировании и организации их возвращения либо переселения и реинтеграции.
Пункт 1. Этот принцип сконцентрирован на принятии решений, необходимых для завершения ситуаций внутреннего перемещения. Нормы о правах человека признают право лица, находящегося вне территории его гражданской принадлежности, возвратиться в свою страну (см., например, статью 13(2) Всеобщей декларации прав человека, статью 12(4) Пакта о гражданских и политических правах, статью 3(2) Протокола IV к Европейской конвенции о правах человека). Напротив, общая норма, которая устанавливала бы право ВПЛ на возвращение в места их первоначального проживания или на переселение в другое место по их выбору в пределах собственной страны, в действующем международном праве отсутствует. Только Конвенция МОТ № 169, касающаяся коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, прямо устанавливает, что «при наличии возможности эти народы должны иметь право возвратиться на свои традиционные земли, как только перестанут существовать основания, вызвавшие их переселение» (статья 16(3)). Во всяком случае, обязанность компетентных властных органов разрешать возвращение ВПЛ можно обосновать ссылкой на свободу передвижения и право выбора места жительства (см. выше, Принцип 14). Однако свобода передвижения и право выбирать место жительства могут подвергаться ограничениям (см. статью 12(3) Пакта о гражданских и политических правах).
Наиболее относимой к возвращению ВПЛ правовой нормой является статья 49 Четвертой Женевской Конвенции, применяемая во время межгосударственных вооруженных конфликтов. В пункте 2 этой статьи подчеркивается, что лица, которые были эвакуированы во время оккупации, «должны быть возвращены в свои дома незамедлительно после того, как военные действия в этом районе закончились». Статья 85(4)( b ) Протокола I объявляет неоправданной задержку репатриации гражданских лиц, когда она совершается умышленно и в нарушение Женевских конвенций и Протокола. Что касается ситуации вооруженного конфликта немеждународного характера, то ни общая для всех Конвенций статья 3, ни Протокол II не содержат норм, устанавливающих право ВПЛ вернуться в места привычного проживания. А значит, применительно к ситуациям внутренних конфликтов такое право приходится обосновывать, исходя из норм о правах человека и некоторых аналогий с нормами гуманитарного права, применяемыми к определенным ситуациям в межгосударственных вооруженных конфликтах. Тем не менее, поскольку на государствах лежит обязанность не только воздерживаться от нарушений, но и устранять нарушения прав человека и гуманитарного права, сторона, ответственная за незаконное перемещение, обязана разрешать и содействовать возвращению ВПЛ в любых ситуациях.
Подтверждая этот вывод, Совет Безопасности ООН по крайней мере в одном случае подтвердил «право беженцев и перемещенных лиц вернуться а свои дома» (Резолюция Совета Безопасности 876 от 19 октября 1993 г. о ситуации в Абхазии). Придерживаясь той же позиции, Подкомитет по предотвращению дискриминации и защите меньшинств подтвердил «право беженцев и перемещенных лиц на возвращение в безопасных условиях и с достоинством в страну своего первоначального проживания или внутри этой страны в место первоначального проживания или иное место по их выбору» (Резолюция Подкомитета 94/24, Документы ООН E / CN .4/ Sub .2/1994/56. 28.10.98).
Приложение 7 к Дэйтонским мирным соглашениям по Боснии и Герцоговине от 14 декабря 1995 г. прямо предусматривает право более чем двух миллионов беженцев и ВПЛ «свободно вернуться к родным домам. Они должны иметь право на возвращение им имущества, которого они были лишены в ходе военных действий с 1991 года, и на выплату компенсации за то имущество, которое не может быть им возвращено. Скорейшее возвращение беженцев и перемещенных лиц является важным условием урегулирования конфликта в Боснии и Герцеговине» (ст. I ( I ) Приложения 7).
Добровольное возвращение ВПЛ является предпочтительным решением в подобных ситуациях. Принцип добровольности возвращения вытекает, по крайней мере в определенных случаях, из запрещения насильственного возвращения ВПЛ в те места, где существует риск для их жизни, безопасности или здоровья. Такое запрещение установлено Принципом 15( d ) настоящих Руководящих Принципов. Применительно к праву беженцев Конвенция о беженцах Организации Африканского Единства 1969 года в статье 5 подчеркивает важность соблюдения добровольного характера возвращения. УВКБ ООН неоднократно подчеркивало желательность добровольной репатриации, в которой оно видит наиболее приемлемое решение проблем беженцев.
Пункт 2. Всестороннее участие ВПЛ в планировании и организации их возвращения или переселения и реинтеграции важно не только с точки зрения обеспечения добровольности, но также значительно облегчает возвращение или переселение. В отношении беженцев УВКБ ООН подчеркивало необходимость принятия беженцами осознанного решения по вопросу о добровольном возвращении (Заключение Исполнительного Комитета № 18 ( XXXI /1980) о добровольной репатриации). Признается необходимость специальных гарантий, обеспечивающих, чтобы решение женщин-беженок о репатриации было принято ими по-настоящему добровольно, а не в результате принуждения, как прямого, так и косвенного (Заключение № 73 ( XLIV /1993)).
Принцип 29
1. Перемещенные внутри страны лица, которые вернулись в свои дома или места обычного проживания либо переселились в другую часть страны, не должны подвергаться дискриминации, основанной на факте их перемещения. Они должны иметь право на полное и равное участие в управлении делами государства на всех уровнях и на равный доступ к государственной службе.
2. Компетентные властные органы обязаны и несут ответственность за содействие вернувшимся или переселившимся перемещенным внутри страны лицам в возвращении им, по мере возможности, принадлежащего им на праве собственности или праве владения имущества, которое было ими оставлено или изъято у них в результате перемещения. Если возвращение такого имущества невозможно, компетентные властные органы должны содействовать этим лицам в получении компенсации или справедливого возмещения в иной форме либо сами предоставить им такое возмещение.
Пункт 1. В этом пункте подчеркивается применимость к ситуациям возвращения и переселения общего запрета дискриминации, закрепленного в Принципе 1(1) настоящих Руководящих Принципов, и права на участие в управлении, закрепленного в Принципе 22(1)( c ) и ( d ).
Пункт 2. Если Принцип 21 регулирует вопрос о праве собственности во время перемещения, то настоящий пункт относится к тому аспекту этого права, который становится актуальным в момент возвращения или переселения. В результате перемещения ВПЛ обычно утрачивают большую часть своего имущества. Когда они возвращаются к прежнему месту постоянного жительства или когда в силу невозможности возвращения переселяются на новое место, они могут столкнуться с тем, что их имуществом завладели другие люди. В связи с этим встает вопрос: имеют ли они право на возвращение имущества или получение компенсации за его утрату? Международные документы по правам человека, как и международное право в своем современном развитии обнаруживают определенную тенденцию, позволяющую ответить на этот вопрос утвердительно (см., например, статью 8 Всеобщей декларации прав человека и статью 10 Американской конвенции о правах человека). Региональные судебные органы по правам человека, как европейские, так и межамериканские, последовательно присуждают компенсацию жертвам нарушений прав человека. Правила Международного трибунала по военным преступлениям для бывшей Югославии разрешают Трибуналу одновременно с вынесением обвинительного приговора принимать решение о возвращении имущества или доходов от него лицам, признанным жертвами, даже если имущество попало в руки третьих лиц вне связи с преступлением, за совершение которого был осужден обвиняемый (статья 105 Правил о процедуре и доказательствах, принятых Трибуналом 11 февраля 1994 г.)
Если говорить более конкретно, можно указать на рекомендацию Межамериканской Комиссии по правам человека о выплате возвратившимся ВПЛ справедливой компенсации за утраченное имущество, включая дома, посевы, домашний скот и домашнее имущество, вынесенную при рассмотрении дела Мискито. Директива Всемирного банка, касающаяся недобровольного переселения, также предусматривает компенсацию всех убытков, причиненных вследствие переселения, лицам, переселяемым в недобровольном порядке в связи с осуществлением проектов развития, повлекших обострение экономических, социальных и экологических проблем.
Что касается международных вооруженных конфликтов, то в соответствии со статьей 3 Гаагской Конвенции ( IV ) 1907 года о соблюдении законов и обычаев войны, статьей 148 Четвертой Женевской конвенции и статьей 91 Протокола I на государствах лежит обязательство выплачивать компенсацию в случае нарушения их обязательств.
Дэйтонские мирные соглашения для Боснии и Герцоговины предусмотрели в Приложении 7 создание Комиссии по рассмотрению требований перемещенных лиц и беженцев в отношении недвижимости. Комиссии предоставлен прямой мандат на принятие окончательных и обязательных решений по требованиям, касающимся недвижимости, недобровольно проданной или иным способом переданной в другие руки во время войны 1991-1995 г. Требования могут предусматривать возврат имущества или справедливую компенсацию взамен возврата. По состоянию на 21 мая 1999 г. Комиссия собрала 143 тыс. требований, касающиеся более чем 183 тыс. объектов, и приняла более 3,5 тыс. решений. Кроме того, Палата по правам человека для Боснии и Герцеговины, которая представляет собой высший судебный орган по правам человека в этой стране, созданный в соответствии с Приложением 6 к Дэйтонским соглашениям, приняла ряд решений, которыми некоторые законодательные и административные акты по вопросам собственности (в частности, законы о брошенных жилых помещениях и недвижимости, имевшие целью не допустить возврата домов беженцам и ВПЛ) были признаны противоречащими Европейской конвенции о правах человека и другим подлежащим применению международным договорам. Ответчикам (Федерации Боснии-Герцеговины или Республике Сербской) было предписано принять надлежащие законодательные и административные меры для урегулирования ситуации или выплаты компенсации жертвам).
Принцип 30
Все властные органы должны предоставлять и облегчать международным гуманитарным организациям и другим уполномоченным участникам при выполнении ими своих мандатов быстрый и беспрепятственный доступ к перемещенным внутри страны лицам для целей содействия их возвращению или переселению и реинтеграции.
Этот Принцип особо подчеркивает необходимость доступа международных гуманитарных организаций к ВПЛ во время и после их возвращения или переселения. Здесь применяются mutatis mutandis (т.е. с учетом необходимых изменений – прим. пер.) положения и стандарты, изложенные в Принципах 24-27.
Маргарита Петросян
РУКОВОДЯЩИЕ ПРИНЦИПЫ ПО ВОПРОСУ О ПЕРЕМЕЩЕНИИ ВНУТРИ СТРАНЫ И ВНУТРЕНИЙ ПРАВОПОРЯДОК РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
1. Руководящие принципы и конституционное право
Конституция Российской Федерации полностью соответствует тем международноправовым документам, на которых основаны Руководящие принципы по вопросу о перемещении внутри страны.
Статья 20 Конституции закрепляет право на жизнь, статья 22 – право на свободу и личную неприкосновенность, статья 21 – право на свободу от пыток, насилия, другого жестокого или унижающего человека обращения или наказания, статья 27 – право на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства и свободный выезд за пределы страны, т.е. те права, о которых говорится в Принципах 10, 11, 12 , 14 и 15. Статья 35 признает за каждым право «иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им»; при этом право частной собственности охраняется законом, а принудительное отчуждение имущества для государственных нужд допускается только при условии предварительного и равноценного возмещения, что предполагает применимость Принципа 21. Наконец, статьи 28 – 30 гарантируют каждому свободу совести и вероисповедания, свободу мысли и слова, право на свободу объединения, а статьи 31 – 33 признают за гражданами право на участие в управлении делами государства, право избирать и быть избранными, право на подачу индивидуальных и коллективных обращений – все те права, о которых упоминается в Принципе 22.
Необходимо подчеркнуть значение статьи 19 Конституции, которая устанавливает равенство всех перед законом, гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина «независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств» и запрещает «любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или иной принадлежности». Таким образом, Конституция прямо закрепляет запрет дискриминации при осуществлении прав, что полностью соответствует Приципу 1 (п.1), Принципу 4 (п.1) и Принципу 22. Этот запрет дискриминации повторяется в тексте федеральных законов, регулирующих реализацию конкретных конституционных прав.
Следует также иметь в виду, что, согласно статье 18, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти… и обеспечиваются правосудием» и что «государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется» (статья 45). Эти статьи подразумевают признание государством своей обязанности и ответственности за соблюдение и защиту прав всех граждан, в том числе и перемещенных внутри страны, что соответствует Принципу 3 (п.1).
Статья 15 предусматривает, что Конституция имеет прямое действие и что общепризнанные принципы и нормы международного права и международноправовые договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Более того, «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Таким образом, Конституция предусматривает примат международного права.
С учетом названной статьи, частью правовой системы Российской Федерации являются все основные международные документы о правах человека, в том числе Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Конвенция против пыток, Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенция о правах ребенка. Все они были ратифицированы СССР, правопреемницей которого признала себя Российская Федерация. После вступления в Совет Европы ею были ратифицированы такие важные региональные документы, как Европейская конвенция о защите прав и свобод (дата ратификации – 30 марта 1998 г.) и Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (дата ратификации – 28 марта 1998 г.).
Если говорить о гуманитарном праве, то СССР были ратифицированы Женевские конвенции (в частности, Четвертая Женевская конвенция была ратифицирована в 1954 году, Протокол II , касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера, в 1989 году). В этой связи следует отметить, что в феврале 1990 г. был издан приказ министра обороны СССР № 75 “Об объявлении для руководства Женевских конвенций о защите жертв войны от 12 августа 1949 года и Дополнительных протоколов к ним”, а 8 августа 2001 года министр обороны Российской Федерации, в свою очередь, утвердил документ, именуемый “Наставление по международному гуманитарному праву”, который содержит “краткое изложение” Женевских конвенций и Протоколов и предназначен для изучения и применения в Вооруженных Силах.
В 1992 году Российская Федерация присоединилась к Конвенции о статусе беженца 1951 г. и Протоколу 1967 г.
Таким образом, российская правовая система, если рассматривать ее сквозь призму Конституции, создает самый благоприятный климат для применения Руководящих принципов.
Однако действительное положение вещей свидетельствует об обратном: обращение с лицами, перемещенными внутри страны, не соответствует стандартам, установленным Руководящими принципами, и эта категория составляет одну из наиболее незащищенных и манипулируемых групп российского населения.
2. Руководящие принципы и обязательства государства по отношению к лицам, перемещенным внутри страны
Одно из основополагающих положений Руководящих принципов (Принцип 3) устанавливает, что на национальные власти возлагается основная обязанность и ответственность за предоставление защиты перемещенным внутри страны лицам, находящимся под ее юрисдикцией. В российском внутреннем праве эта обязанность вытекает из конституционных норм. Статья 2 устанавливает: “Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства.” В соответствии со статьей 7 “Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека”.
Однако обязанность государства по отношению к лицам, перемещенным внутри страны, не закреплена эксплицитно и не подкреплена конкретным правовым регулированием, которое определили бы “те права и гарантии, которые – при условии, что они будут полностью соблюдаться, - могут предотвратить произвол при перемещении и решить проблемы лиц, перемещенных внутри страны, посредством предоставления защиты, оказания помощи и урегулирования” (В.Кёлин, примечание к п.1 Введения к Руководящим принципам).
Отсутствие закона, который выполнял бы роль, аналогичную той, которую призваны выполнять Руководящие принципы на международном уровне, представляется основной причиной незащищенности лиц, перемещенных внутри страны.
В России это главным образом лица, пострадавшие от вооруженных конфликтов. За последнее десятилетие на ее территории произошли два тяжелейших вооруженных конфликта, и число пострадавших, в том числе перемещенных внутри страны, исчисляется сотнями тысяч.
Здесь уместно напомнить о том, что ещё в сентябре 1993 г. государствами – членами Содружества независимых государств, в том числе Российской Федерацией, было подписано Соглашение о первоочередных мерах по защите жертв вооруженных конфликтов, в котором подчеркивалась “необходимость защиты жертв вооруженных конфликтов и лиц, не участвующих в вооруженных конфликтах, прежде всего мирных жителей”. Статья 3 Соглашения предусматривала, что “Стороны… в возможно более короткие сроки примут национальные законодательные акты, гарантирующие социальную защиту и возмещение материального ущерба лицам, пострадавшим в результате вооруженных конфликтов”. Однако до сих пор в Российской Федерации такой закон не разработан и не принят.
3. Руководящие принципы и закон “О вынужденных переселенцах”
В российском правопорядке отсутствует само понятие “лица, перемещенные внутри страны” в том значении, какое придается ему пунктом 2 Введения к Руководящим принципам. Напомним, что этот пункт выделяет в качестве наиболее типических две ситуации вынужденного перемещения: 1) в результате или во избежание последствий вооруженного конфликта, массового насилия и нарушений прав человека; 2) в результате стихийных бедствий или техногенных катастроф.
Термин “вынужденный переселенец”, которым оперирует российское законодательство и определение которого содержится в ст.1 закона “О вынужденных переселенцах” (принят 19.02.93 г. и в настоящее время действует в редакции от 20.12.95 г.), имеет с понятием ВПЛ, из которого исходят Руководящие принципы, не более чем словесное сходство.
Под понятие “вынужденный переселенец” подпадают две разные категории: граждане Российской Федерации (а также иностранные граждане, постоянно проживающие на ее территории на законном основании), вынужденные покинуть место жительства на территории одного региона (субъекта федерации) и прибывшие на территорию другого региона, т.е. лица, вынужденно перемещенные в пределах территории государства своего гражданства или постоянного проживания, и граждане Российской Федерации, вынужденные покинуть место жительства за рубежом и прибывшие на территорию страны своего гражданства, т.е. граждане Российской Федерации – международные мигранты. Анализ закона “О вынужденных переселенцах” приводит к выводу, что он ориентирован прежде всего на защиту граждан РФ, принадлежащих ко второй из названных категорий.
Если говорить о содержательных критериях, то, согласно определению, вынужденный переселенец – это “гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствии совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка”(п.1 ст.1 Закона).
Очевидно, что определение вынужденного переселенца сконструировано по модели определения беженца в Конвенции о статусе беженца 1951 г., и так же, как в праве беженцев, признание лица вынужденным переселенцем предполагает прохождение специальной процедуры, аналогичной той, которую необходимо пройти лицу, ищущему убежище. Таким образом, “вынужденный переселенец” – это особый правовой статус лица, который, как сказано в Законе, “является основанием для предоставления ему гарантий, установленных настоящим Законом, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации” (п.2 статьи 5). Иначе говоря, при отсутствии специального статуса вынужденного переселенца лицо, перемещенное внутри страны, не может воспользоваться правами и гарантиями, обеспечивающими ему защиту и содействие со стороны государства. Между тем, в отличие от беженцев, которым особый правовой статус необходим в силу того, что они утратили защиту собственной страны и вынуждены искать ее на территории чужого государства, ВПЛ не нуждаются в таком статусе, поскольку они остаются на территории собственного государства, являются его гражданами и потому обладают теми же правами, что и остальные граждане. Они нуждаются лишь в предоставлении дополнительных гарантий, облегчающих реализацию этих прав и обустройство в ситуации вынужденного перемещения. На неоправданность такой аналогии указывает и В.Кёлин в примечаниях к пункту 2 Введения к Руководящим принципам. По его мнению, применение по аналогии некоторых норм, относящихся к статусу беженцев, т.е. иностранных граждан, к лицам, перемещенным внутри страны, может привести к ущемлению прав, которые они имеют как граждане.
В Законе прямо указано, что не признаются вынужденными переселенцами лица, покинувшие место жительства “вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (подпункт “3)” статьи 2). Из этого не следует, что лица, пострадавшие от стихийных бедствий и техногенных катастроф, не получают помощи или содействия со стороны государства. Еще в 1994 году был принят федеральный закон “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера” (в настоящее время действует в редакции от 28.10.02). Однако, как показывает анализ названного законодательного акта, государство предпочитает решать проблемы этой категории граждан “на месте”, без переселения в безопасные районы. Во всяком случае, среди прав таких лиц, перечисленных в ст.18 Закона ( право на возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций, право на медицинское обслуживание, компенсации и льготы за проживание в зонах чрезвычайных ситуаций) отсутствуют какие-либо права и льготы, связанные с их перемещением в безопасные регионы. Не прописан и порядок такого перемещения или эвакуации, за исключением общего указания в ст.11 о том, что органы субъектов федерации и местного самоуправления "принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и обеспечивают их проведение”. И только в ст.13 федерального конституционного закона “О чрезвычайном положении” в числе мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения, введенного в связи с указанными выше обстоятельствами, предусмотрено “временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлениям таким жителям стационарных или временных жилых помещений”, однако и здесь какая-либо конкретизация отсутствует.
Что касается лиц, переместившихся в результате или во избежание последствий вооруженного конфликта, то о них в законе “О вынужденных переселенцах” нет прямого упоминания, и вопрос о применимости к ним положений Закона теоретически остается открытым. Однако нечеткость легального определения, ведущая к постоянным спорам вокруг его толкования (например, о том, является ли наличие “массовых нарушений общественного порядка” самостоятельным критерием, достаточным для признания вынужденным переселенцем), облегчает манипулирование определением со стороны государственных органов, в компетенцию которых входит применение Закона, и приводит к тому, что вопрос о признании лица вынужденным переселенцем решается в зависимости от политической установки. Это становится очевидным, если сравнить практику предоставления статуса вынужденного переселенца во время первого и во время второго вооруженного конфликта в Чечне.
Во время первого конфликта тем, кому удавалось самостоятельно перебраться в безопасные районы страны (лагеря для ВПЛ во время первого вооруженного конфликта не создавались), миграционные органы предоставляли статус вынужденного переселенца, и достаточно широко. Его получили около 80 тыс. человек. Первая волна” ВПЛ из Чечни состояла главным образом из лиц, не являющихся этническими чеченцами, и к ним применялась презумпция преследования по национальному признаку, а массовые беспорядки рассматривались как форма такого преследования. Но по существу предоставление статуса было связано с истинной причиной перемещения – риском для жизни вследствие бомбежек и обстрелов. Статус вынужденного переселенца иногда удавалось получить и этническим чеченцам, главным образом в сопредельных с Чечней регионах.
Во время второго вооруженного конфликта, когда основную массу ВПЛ составляли чеченцы, ситуация резко изменилась. Из 580 тыс. человек, которые, по официальным данным, покинули Чечню, статус вынужденного переселенца был предоставлен 12,5 тысячам, и этнических чечнцев среди них почти нет. Позиция миграционных властей откровенно изложена в официальных письмах, адресованных региональным органам. “Причины выбытия граждан титульной национальности с прежнего места жительства в Чеченской Республике не подпадают под признаки и обстоятельства, указанные в п.1 ст.1 закона РФ “О вынужденных переселенцах”, при наличии которых предоставляется статус вынужденного переселенца. Их выезд в первую очередь связан с переездом в безопасные районы в связи с проведением силовыми структурами мероприятий по борьбе с террористическими группами” , указано в одном из таких писем. В другом говорится: “Предоставление гражданам статуса вынужденного переселенца в связи с опасением пострадать в результате проведения контртеррористических мероприятий на территории ЧР, а также в связи с массовыми нарушениями порядка … недопустимо, так как не предусмотрено законом. Кроме того, проведение контртеррористических мероприятий не может рассматриваться как массовое нарушение общественного порядка, поскольку эти мероприятия направлены на восстановление общественного порядка”.
Эта позиция свидетельствует о принципиальном отказе распространить действие закона “О вынужденных переселенцах” на лиц, вынужденных покинуть место обычного проживания в результате или во избежание последствий внутреннего вооруженного конфликта.
Но даже если допустить, что определение вынужденного переселенца будет расширено за счет включения в него лиц, пострадавших от вооруженных конфликтов (а может быть, и тех, кто пострадал от стихийных бедствий и техногенных катастроф), закон “О вынужденных переселенцах” не в соостоянии обеспечить защиту ВПЛ, поскольку перемещенное лицо попадает в поле зрения Закона только после того, как оно покинуло зону вооруженного конфликта и переместилось в безопасный регион. Ни защита от перемещения, ни вопросы, связанные с возвращением к месту прежнего жительства, ни многие аспекты защиты при перемещении, составляющие предмет разделов II , V и III Руководящих принципов, в Законе не затрагиваются.
Таким образом, закон “О вынужденных переселенцах” по своей концепции не соответствует Руководящим принципам.
4. Проблема дискриминации (Принцип 1)
Отсутствие специального законодательного регулирования, обеспечивающего защиту ВПЛ – не единственная причина, из-за которой они становятся людьми «второго сорта». Другой неблагоприятный фактор – это дискриминация, которой они подвергаются при осуществлении гражданских, политических и социальных прав, дискриминация по признаку регистрации. «Поражение в правах» из-за отсутствия регистрации как таковой или регистрации по месту жительства является следствием извращения конституционного права на свободу передвижения и выбора места жительства (ст.27 Конституции) в региональном и ведомственном нормотворчестве и правоприменительной практике. С дискриминацией по признаку регистрации может столкнуться любой гражданин, переселившийся из одного региона на территорию другого, независимо от причины переселения, но для ВПЛ, у которых «ни кола, ни двора», она особенно ощутима.
Принятый в 1993 г. Закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства» предусмотрел, в частности, обязанность граждан регистрироваться по месту жительства и по месту пребывания, определив первое как жилое помещение, в котором лицо постоянно или преимущественно проживает на основаниях, предусмотренных законодательством (право собственности, договор найма или поднайма и т.п.), а второе – как жилое помещение, не являющееся местом жительства лица, в котором оно проживает временно. При этом Закон прямо установил, что регистрация или ее отсутствие не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав, предусмотренных Конституцией, федеральными законами и законами субъектов федерации (ст.3).
Установление правил, в соответствии с которыми должна производиться регистрация, закон делегировал федеральному Правительству. Федеральные Правила регистрации, утвержденные Правительством в 1995 г., содержали серьезные отступления от подразумеваемого Законом уведомительного характера регистрации и фактически превратили ее в разрешительную. Получение регистрации было поставлено в зависимость от размера жилой площади, согласия со стороны жилищно-коммунальных органов и от некоторых других условий, тогда как по Закону для регистрации достаточно согласия лица, предоставившего заявителю жилое помещение. Результатом явилась парадоксальная ситуация: человек приходил в орган регистрационного учета, имея на руках все документы, предусмотренные Законом для этого случая, но получал отказ, после чего его подвергали административной ответственности за уклонение от исполнения предписанной Законом обязанности.
В 1998 г. федеральные Правила регистрации стали предметом рассмотрения в Конституционном суде, который признал не соответствующими Конституции и не подлежащими применению те их положения, которые установили незаконные ограничения регистрации, и подтвердил уведомительный характер регистрации, подчеркнув, что реализация лицом своих законных прав не может быть поставлена в зависимость от наличия или вида регистрации (постановление Конституционного суда от 02.02.98 № 4-П).
Но к этому времени антиконституционная правоприменительная практика укоренилась на местах; при этом в ряде регионов она опиралась на региональные Правила регистрации или аналогичные акты субъектов федерации, которые вводили и более жесткие по сравнению с федеральными Правилами ограничения. Если говорить о ВПЛ, то только обладатели статуса вынужденного переселенца до некоторой степени были защищены от произвола, связанного с регистрацией, поскольку закон «О вынужденных переселенцах» (подпункт «1)» пункта 1 ст.6) прямо предусмотрел их право «проживать у родственников или у иных лиц при условии их согласия на совместное проживание независимо от размера занимаемой родственниками или иными лицами жилой площади». (Впрочем, это не помешало, например, московскому правительству в своих Правилах регистрации ограничить и это право).
Постановление Конституционного суда натолкнулось на упорный и организованный саботаж со стороны органов исполнительной власти на местах. Иногда произвол местных властей принимает крайние формы. Так, после взрывов в Москве осенью 1999 г. правительство Москвы «в целях обеспечения общественного порядка» приняло постановление, предписывающее в качестве «временной» (но без указания срока действия) меры «перемещение из Москвы к постоянному месту проживания», т.е. депортацию, российских граждан, «не прошедших регистрацию». Интересно отметить, что московская прокуратура, в компетенцию которой входит, в частности, надзор за соблюдением федерального законодательства, полностью поддержала это постановление.
В августе 2002 года была утверждена новая редакция федеральных Правил регистрации, измененная с учетом указаний Конституционного суда, а после этого изменения были внесены и в инструкцию МВД, адресованную непосредственно органам регистрационного учета (как известно, сотрудники ОВД руководствуются не законами, а указаниями вышестоящего начальника, в лучшем случае ведомственной инструкцией). Но дискриминация по признаку регистрации продолжает существовать, и, по-видимому, не прекратится до тех пор, пока федеральная администрация не откажется от попустительского отношения к местному нормотворчеству, нарушающему федеральное законодательство, а МВД не перестанет смотреть сквозь пальцы на произвол и коррупцию своих подчиненных и не установит строгий контроль за соответствием их действий закону. Положение усугубляется тем, что заявителю отказывают в регистрации как правило устно и без объяснения причин, что препятствует обжалованию отказа.
Разрешительный характер регистрации и произвол при ее применении приводит не только к нарушению права ВПЛ на свободный выбор места жительства (Принцип 14, п.1). Поскольку именно наличие регистрации рассматривается исполнительной властью на местах как предпосылка и необходимое условие реализации таких жизненно важных прав, как право на трудоустройство, на медицинское обслуживание, на школьное образование, на получение социального жилья, отказ в регистрации или отказ зарегистрировать лицо «по месту жительства» лишает его возможности пользоваться этими правами наравне с постоянными жителями и, таким образом, имеет своим результатом дискриминацию ВПЛ в смысле Принципа 1.
В настоящее время единственный перспективный способ преодоления дискриминации по признаку регистрации – это обращение в суд с заявлением об оспаривании соответствующего нормативного акта. Благодаря позиции высших судебных инстанций, связывающих реализацию прав с фактическим проживанием лица, а не с регистрацией, в ряде случаев удалось добиться отмены незаконных ограничений.
Ограничимся двумя примерами.
Первый касается предоставления бесплатной медицинской помощи. Закон “О медицинском страховании граждан в РФ”, реализующий соответствующее конституционное право, устанавливает, что обязательное медицинское страхование (ОМС) распространяется на всех граждан Российской Федерации и обеспечивает им равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств ОМС (ст.4 Закона). Получение медицинской помощи в рамках системы ОМС реализуется посредством страхового медицинского полиса, который выдается каждому застрахованному гражданину страховой медицинской организацией. Ни закон “О медицинском страховании граждан в РФ”, ни другие федеральные нормативные акты не предусматривают регистрацию граждан по месту жительства или по месту пребывания в качестве условия для их обязательного медицинского страхования и выдачи им страхового полиса. Тем не менее в некоторых регионах действуют нормативные акты или существует практика, не оформленная нормативными актами, когда в выдаче полиса лицу отказывают на том основании, что у него нет регистрации или отсутствует регистрация по месту жительства.
Этот вопрос специально рассматривался Московским городским, а затем Верховным судом применительно к региональному нормативному акту – Правилам обязательного медицинского страхования населения Москвы, которыми было установлено, что полисы обязательного медицинского страхования выдаются только гражданам РФ, имеющим регистрацию по месту жительства в Москве. Для тех, кто зарегистрирован по месту пребывания, московские власти ввели так называемые “полисы ОМС временного действия”, причем лицо могло получить такой полис только в том случае, если срок его регистрации превышает 6 месяцев. Суд признал, что эти положения московских Правил противоречат федеральному законодательству, а потому недействительны (определение Судебной коллегии Верховного суда от 07.08.01).
Другой пример касается реализации права на образование. Конституция (ст.43) и закон “Об образовании” (ст.5) гарантируют общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях независимо от пола, национальности, происхождения, места жительства и ряда других условий. Поэтому отказ в приеме детей в дошкольные учреждения и общеобразовательные школы на том основании, что у их родителей отсутствует регистрация является прямым нарушением Конституции и федерального законодательства. Тем не менее в Москве, например, долгое время существовал официальный запрет принимать в школы и дошкольные учреждения детей, родители которых не имеют регистрации, и общественные организации, защищающие права мигрантов, вели упорную, но безрезультатную борьбу с московским правительством и департаментом образования за отмену такого запрета. Только после того, как Московский городской, а за ним и Верховный суд признали, что такой запрет противоречит закону, он был отменен.
Некоторые федеральные законы последнего времени, регулирующие осуществление социальных прав, прямо устанавливают запрет дискриминации по признаку регистрации. Так, новый Трудовой кодекс РФ, вступивший в силу 1 февраля 2002 г., в отличие от ранее действовавшего, содержит положение, запрещающее такую дискриминацию (ст.64): “Какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора в зависимости от пола, расы, цвета кожи, национальности, имущественного, социального и должностного положения, места жительства (в том числе наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания), а также других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника, не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.” Это создает определенные гарантии против дискриминации ВПЛ при приеме на работу, существующей в отдельных регионах.
Закон “О трудовых пенсиях в Российской Федерации”, принятый 17.12.01 г., устанавливает, что назначение и выплата пенсий осуществляется по месту жительства лица, обратившегося за пенсией (ст.18). При этом в Правилах назначения пенсий (совместное письмо Министерства труда и Пенсионного фонда), разъясняющих эту норму, назначение и выплата пенсии не связывается с наличием регистрации. Указывается что граждане РФ, не имеющие подтвержденного регистрацией места жительства и места пребывания, обращаются за пенсией по месту фактического проживания; в этом случае документом, подтверждающим фактическое проживание, является личное заявление. Это значительно облегчает ВПЛ реализацию права на пенсионное обеспечение.
Однако в обновленном в 2002 г. избирательном праве (имеются в виду закон “О выборах в Государственную Думу” и закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан”) регистрация продолжает сохраняться как условие реализации права на участие в выборах. Согласно ст.17 закона “Об основных гарантиях”, основанием для включения лица в список избирателей на конкретном участке “является факт нахождения его места жительства на территории участка” (в некоторых случаях – факт временного пребывания, но при условии, что место жительства расположено в пределах того избирательного округа, к которому относится участок). При этом указывается, что место жительства или временного пребывания “устанавливается органами регистрационного учета”. По существу это означает, что лицо, не имеющее регистрации по месту жительства на территории, включенной в данный избирательный округ, не может принять участия в выборах.
Положение перемещенных лиц – этнических чеченцев усугубляется тем, что к дискриминации по признаку регистрации присоединяется дискриминация по этническому признаку 5. После совершения террористических актов в Москве такая дискриминация перерастает в преследования, приобретающее черты коллективного наказания: незаконные задержания и обыски, избиения сотрудниками правоохранительных органов и фальсификация уголовных дел.
4.Защита от перемещения (раздел II Руководящих принципов)
Принцип 5 подчеркивает важность соблюдения сторонами, вовлеченными в вооруженный конфликт, своих обязательств, основанных на международном праве, «с тем чтобы предотвращать и не допускать создания условий, которые могут привести к перемещению людей». Применительно к Российской Федерации, которая, как указывалось выше, признает общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международноправовые договоры, в которых она участвует, составной частью своей правовой системы (ст.15 Конституции), невыполнение таких обязательств следует рассматривать как нарушение Конституции.
Однако следует отдавать себе отчет в том, что эта конституционная норма остается декларативной, пока и поскольку обязательство, основанное на международном праве, не закреплено и не конкретизировано в законодательном акте, обеспечивающем его реализацию. На это, в частности, указал Конституционный суд в постановлении от 31.07.95 г., принятом в связи с рассмотрением вопроса о конституционности указов Президента, относящихся к использованию Вооруженных Сил во время первого конфликта в Чеченской республике. Подчеркивая необходимость строгого соблюдения норм международного гуманитарного права, в частности, Четвертой Женевской конвенции и Дополнительного протокола II , Суд констатировал, что “ненадлежащий учет данных положений во внутреннем законодательстве послужил одной из причин несоблюдения правил названного Дополнительного протокола, согласно которым применение силы должно быть соизмеримо с целями и должны прилагаться все усилия к тому, чтобы избежать причинения ущерба гражданским лицам и их имуществу”.
Это высказывание Конституционного суда в полной мере можно отнести и к ситуации второго вооруженного конфликта. Именно нарушение норм гуманитарного права, в первую очередь выразившееся в неадекватном применении силы и полном безразличии к судьбе мирного населения, явилось главной причиной вынужденного перемещения.
Следует подчеркнуть, что вынужденное перемещение мирного населения из Чечни не было принудительным в смысле п. 2 ( b ) Принципа 6, хотя ст.17 Протокола II оправдывает принудительное перемещение гражданских лиц, если необходимость в этом вызывается требованиями обеспечения их безопасности – а в ситуации непропорционального применения силы такая необходимость, несомненно, присутствует. Нельзя исключить, что поначалу власти рассчитывали вообще избежать перемещения и удержать мирное население под бомбежками и обстрелами. Во всяком случае, в течение первого месяца интенсивных военных действий (29 сентября – 29 октября 1999 г.) по распоряжению командующего Объединенной группировкой федеральных административная граница Чечни с сопредельными территориями была перекрыта для выхода мирного населения.
Перемещение не было принудительным, но это имело и отрицательную сторону, поскольку во внутреннем праве Российской Федерации отсутствуют какие-либо нормативные акты, обязывающие военные власти оказывать содействие мирному населению при перемещении на сопредельные территории в поисках безопасности. Это позволило властям снять с себя всякую ответственность за организацию перемещения и его безопасность. Такая безответственность привела к трагическим последствиям. В тот день, когда должен был открыться контрольно-пропускной пункт для выхода на территорию Ингушетии, скопление машин и людей на подступах к пропускному пункту было обстреляно ракетами из вертолета. В результате были убиты и ранены десятки людей. Впоследствии власти официально заявили, что летчики не располагали информацией о намечавшемся исходе мирных жителей и “ по ошибке приняли за боевиков” толпу людей, в которой были женщины и дети. На этом расследование инцидента было закончено.
Устранение властей от перемещения привело не только к тому, что при его осуществлении были нарушены основные права человека – право на жизнь, достоинство и безопасность (см.Принцип 8), но и к несоблюдению статьи 17 (1) Протокола II , которая предписывает принимать все возможные меры для того, чтобы прибывшее гражданское население было размещено “в условиях, удовлетворительных с точки зрения обеспечения крова, гигиены, здоровья, безопасности и питания” , и содержание которой отражено в п.2 Принципа 7. Прием перемещенных лиц, хлынувших на территорию Ингушетии – единственного региона, куда им открыт был доступ, не был подготовлен. Тех, кто не имел возможности самостоятельно найти пристанище, размещали в железнодорожных вагонах, в старых армейских палатках, в заброшенных производственных или складских помещениях и даже в бывших свинарниках. Лагеря создавались и оборудовались не до, а после прибытия людей, и только через несколько месяцев были как-то приспособлены для жилья, хотя благоустроенными так никогда и не стали.
5. Защита во время перемещения (раздел III Руководящих Принципов)
Применительно к российскому правопорядку права ВПЛ, включенные в раздел IV , - это в основном гражданские права, гарантированные Конституцией и федеральными законами.
Право на жизнь (Принцип 10) закреплено ст.20 Конституции. Геноцид, убийство и похищение признаются преступлениями и в соответствии с Уголовным кодексом (статьи 357, 105, 126), а угроза убийством или причинением тяжкого вреда здоровью подлежит уголовному наказанию в соответствии со ст.119 УК.
Права на человеческое достоинство и личную неприкосновенность и свободу (Принципы 11 и 12) закреплены ст.21 и 22 Конституции. Эти же статьи содержат запрет пыток, жестокого или унижающего человека обращения и наказания, а также произвольного ареста и содержания под стражей.
Право на свободу передвижения и свободный выбор места жительства (Принцип 14) закреплено ст.27 Конституции и принятым в ее развитие законом «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ».
Статья 38 Конституции предусматривает, что материнство, детство, семья пользуются особой защитой со стороны государства, что предполагает соблюдение стандартов, изложенных в принципе 17.
Что касается Принципа 21, то соответствии со ст.35 Конституции никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, а принудительное отчуждение имущества для государственных нужд возможно только при условии предварительного и равноценного возмещения. Право собственности и имущества охраняются гражданским и уголовным правом.
Статья 43 Конституции предусматривает право на образование и гарантирует общедоступность и бесплатность школьного образования, что соответствует Принципу 30.
Таким образом, проблема незащищенности во время перемещения связана не с отсутствием в российском законодательстве прав, включенных в раздел III Руководящих принципов, а с отсутствием конкретных гарантий, обеспечивающих реализацию этих прав с учетом неизбежной при перемещении фактической уязвимости ВПЛ.
Примером таких конкретных гарантий является, в частности, предусмотренная п.2 Принципа 20 обязанность компетентных органов выдавать ВПЛ все документы, необходимые для признания и осуществления их законных прав, в первую очередь документы, удостоверяющие личность, и подчеркивает, что они должны облегчать выдачу новых документов или замену утраченных, «не устанавливая необоснованных условий, таких как требование вернуться в место обычного проживания за получением этих документов». Однако именно такие «необоснованные условия» были установлены в Российской Федерации в связи с выдачей и заменой паспортов. Кампания по обмену прежних советских паспортов на новые российские пришлась как раз на период второго вооруженного конфликта. Для обмена паспортов людям приходилось возвращаться в Чечню, не считаясь с опасностью, и не для всех такая поездка кончилась благополучно. И только в мае 2003 г. Министерство внутренних дел, в компетенцию которого входит установление порядка выдачи, замены и учета паспортов, согласилось сделать этот порядок более гибким и разрешило обмен паспортов по месту фактического проживания.
Гарантия, установленная подпунктом ( d ) принципа 15 (право перемещенных лиц на защиту от насильственного возвращения или переселения в места, где может возникнуть угроза их жизни, безопасности, свободе или здоровью), имеет чрезвычайную важность для защищенности ВПЛ. Отсутствие такой гарантии во внутреннем праве привело к массовому возвращению жителей ингушских лагерей на территорию Чечни сразу после завершения масштабных боевых действий, когда обстановка там оставалась очень опасной: продолжались «зачистки», похищения, перестрелки, взрывы, «минная война». Кампания, продиктованная исключительно политическими соображениями, формально не была «насильственной»; напротив, у тех, кто возвращался, брали заявление о добровольном переезде. Но она велась с помощью таких методов, как психологический шантаж, снятие с довольствия, отключение электричества, демонтаж палаток, угрозы, так что вынужденный характер переселения очевиден.
6. Оказание гуманитарной помощи (раздел IV Руководящих принципов)
Трудно переоценить значение гуманитарной помощи, оказываемой структурами ООН и другими международными организациями во время второго вооруженного конфликта. Не будет преувеличением сказать, что в значительной мере благодаря этой помощи мирному населению, переместившемуся в Ингушетию или оставшемуся в пределах Чечни, удалось как-то просуществовать. Достаточно привести некоторые цифры. Так, в Федеральной программе восстановления экономики и социальной сферы Чеченской республики (постановление Правительства от 03.03.01 г. № 163) на содержание и питание ВПЛ в 2001 году выделялось из бюджета 500 млн. рублей (на 300 тыс. человек), при этом по оценке Департамента кризисных ситуаций Министерства по делам федерации и миграционной политики, который непосредственно занимался организацией помощи, реальная потребность была в два с половиной раза больше. В том же году структуры ООН и Международный Красный крест ассигновали на гуманитарную помощь ВПЛ, находящимся в Чечне и Ингушетии около 70 млн. долларов, т.е. примерно в четыре раза больше, чем российское правительство.
Что касается регулирования вопросов предоставления гуманитарной помощи во внутреннем праве, то в Российской Федерации существует закон «О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации» (от 04.05.99 г. № 95), в соответствии с которым гуманитарная помощь определяется как «вид безвозмездной помощи, предоставляемой для оказания медицинской и социальной помощи малообеспеченным, социально незащищенным, пострадавшим от стихийных бедствий и других чрезвычайных происшествий группам населения, для ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных происшествий, расходы на транспортировку, сопровождение и хранение указанной помощи». Закон, в частности, предусматривает, что при ввозе безвозмездной помощи должны применяться таможенные льготы. В развитие названного Закона постановлением Правительства от 04.12.99 г. № 1335 был утвержден Порядок оказания гуманитарной помощи (содействия) Российской Федерации. Однако в этом документе отсутствуют нормы, аналогичные Принципам, включенным в раздел IV , - о беспристрастности оказания гуманитарной помощи (Принцип 24), об обеспечении беспрепятственного доступа к ВПЛ лицам, занимающимся оказанием такой помощи (Принцип 25), о предоставлении зашиты таким лицам, их транспорту и грузам (Принцип 26).
Существует также Соглашение между Правительством Российской Федерации и УВКБ ООН от 06.10.92 г., которое содержит «основные условия, на которых УВКБ осуществляет свои функции по предоставлению международной защиты и гуманитарной помощи беженцам и другим лицам, подпадающим под его компетенцию». Этим Соглашением, в частности, предусмотрен беспрепятственный доступ сотрудников УВКБ в места, где осуществляются проекты УВКБ, с целью контроля за всеми этапами их реализации. На должностных лиц УВКБ и лиц, оказывающих услуги от имени УВКБ (т.е. физических и юридических лиц и их сотрудников, за исключением граждан РФ, «которые нанимаются для осуществления или оказания содействия в выполнении его программ») не должны распространяться юридические положения, которые могут препятствовать скорейшему и эффективному выполнению гуманитарных программ УВКБ. Лица, оказывающие услуги от имени УВКБ имеют право на свободное передвижение по стране в пределах осуществляемых гуманитарных программ, а также на незамедлительное и бесплатное получение виз, лицензий или разрешений, необходимых для эффективного осуществления их функций.
7. Возвращение и переселение (раздел V Руководящих принципов)
Принцип 28, п.1 предусматривает обязанность и ответственность государства и его органов за установление условий и – что особенно важно - механизмов, обеспечивающих ВПЛ возможность добровольного и безопасного возвращения “в свои дома или места привычного проживания” либо добровольно переселиться в другую часть страны, а также облегчать реинтеграцию возвратившихся или переселившихся ВПЛ.
Что касается ВПЛ, добровольно переселившихся в другую часть страны, то, как уже указывалось, никаких обязательств, направленных на содействие их реинтеграции, государство на себя не берет. Исключение составляют лишь вынужденные переселенцы, которые могут рассчитывать на некоторую помощь государства в обустройстве в рамках, установленных законом “О вынужденных переселенцах” и принятыми в его развитие подзаконными актами, предоставляемую весьма неохотно и обставленную множеством оговорок. В результате процесс реинтеграции растягивается на долгие годы.
Если говорить о ВПЛ, вернувшихся на территорию Чечни, то обеспечить условия для их реинтеграции и нормального существования призвана Федеральная целевая программа “Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)”, утвержденная постановлением Правительства от 21.12.01 г. № 889 и действующая в редакции от 08.08.03 г. Цели программы – восстановление жилья, медицинских и образовательных учреждений и других объектов социальной сферы; обеспечение занятости трудоспособного населения, для чего планируется создать до 41 тыс.постоянных рабочих мест; возвращение в места постоянного проживания до 31 тыс. человек из числа вынужденно покинувших территорию республики; создать условия для обеспечения общественной безопасности. Эта программа – уже третья (аналогичные годовые программы принимались в 2000 и 2001 г. и были реализованы лишь частично). Проблема, однако, в том, что программа пока далека от завершения (по признанию одного из чиновников Федеральной миграционной службы, процесс воостановления и строительства жилья “растягивается на десятилетия”), а люди в Чечню уже возвращаются, причем возвращение их нельзя признать добровольным в смысле Принципа 28, так же как нельзя признать условия их существования в Чечне безопасными. Их жилье разрушено, имущество уничтожено или пропало, и они вынуждены проживать в так называемых пунктах временного размещения (ПВР), т.е. по существу остаются перемещенными, но только в пределах территории Чеченской Республики.
ПВР представляют собой жилые здания, восстановленные и отремонтированные наскоро. Во многих отсутствует канализация, питьевая вода, отопление недостаточно или отсутствует вовсе, газ и электричество подаются с перебоями. Санитарно-гигиенические условия и большая скученность создают угрозу здоровью. Возможности трудоустройства практически отсутствуют.
Принцип 29, п.2 предусматривает обязанность властных органов содействовать вернувшимся или переселившимся ВПЛ в возвращении принадлежащего им имущества, а если такое возвращение невозможно, то содействовать им в получении компенсации или справедливого возмещения либо самим предоставить им такое возмещение.
Сходная по содержанию норма имеется в законе “О вынужденных переселенцах”(п.4 ст.7). Она обязывает органы исполнительной власти “в пределах своих полномочий” содействовать вынужденному переселенцу в возвращении оставленного им на территории РФ имущества, принадлежащего ему на праве собственности, а при невозможности его возвращения выплачивать компенсацию. Однако эта норма не действует, поскольку отсутствует механизм ее применения: Правительство, которому было поручено установить условия и порядок возвращения имущества и выплаты компенсации, до сих пор этот порядок не разработало и, судя по всему, не намерено этого делать.
Что касается лиц, пострадавших от вооруженного конфликта, то их право на получение справедливого возмещения от государства было признано Конституционным судом применительно к первому вооруженному конфликту в Чечне (постановление от 31.07.95 г., о котором упоминалось выше). Суд обосновал это право ссылкой на п.3 ст.2 Международного пакта о гражданских и политических правах, а также на статьи 52 (право потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью на компенсацию причиненного ущерба) и 53 (право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями или бездействием органов государственной власти или их должностных лиц) Конституции.
Возмещение за счет государственной казны вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу незаконными действиями или бездействием государственных органов или их должностных лиц, предусмотрено также ст.1069 Гражданского кодекса. Но как показывает судебная практика, исковые требования о возмещении вреда, причиненного вследствие непропорционального применения силы, неизменно встречают отказ в судах со стандартной формулировкой: “действия федеральных сил не были признаны незаконными в установленном законом порядке”.
5 сентября 1995 г. Президентом РФ был издан указ № 898 “О дополнительных компенсационных выплатах лицам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике”. Указом предписывалось “в целях усиления социальной защиты лиц, пострадавших в результате разрешения кризиса”, осуществить компенсационные выплаты “лицам, которым причинен материальный ущерб, в том числе потерявшим жилье”. Из этой формулировки следует, что компенсационные выплаты рассматриваются не как средство возмещения причиненного вреда, а как средство социальной помощи пострадавшему лицу, т.е. реабилитационная мера.
Установление порядка осуществления компенсационных выплат было делегировано Правительству РФ. Постановление Правительства (№ 510 от 30.04.97 г.), которым был установлен такой порядок, содержало серьезные отступления от Указа № 898. Во-первых, Правительство произвольно сузило круг лиц, имеющих право на получение компенсации, признав его только за теми, кто покинул Чечню “безвозвратно”, т.е. за переселившимися, в значении п.2 Принципа 29, перемещенными лицами. Подтверждением “безвозвратности” должно было служить нотариально удостоверенное заявление всех членов семьи об отказе от права владения, пользования и распоряжения жильем на территории Чеченской Республики и снятие с регистрационного учета по месту жительства. Во-вторых, это право признавалось только за теми из них, кто выехал из Чечни в период с 12.12.94 г. по 23.10.96 г. (официально признанные даты начала и окончания первого вооруженного конфликта) и при этом именно в течение этого периода встал на учет в территориальном органе миграционной службы. Это последнее условие создавало искусственное препятствие, отсекая от получения компенсации тех, кто не обращался в миграционный орган (в период конфликта обязательного требования о постановке на учет в миграционной службе не существовало) или обратился туда после 23.11.96 г., но мог подтвердить факт выезда из Чечни или прибытия в другой регион в период кофликта какими-либо документами или установить его в судебном порядке. Только в 2001 г., после того как Верховным судом условие о регистрации в миграционном органе было признано противоречащим федеральному законодательству, оно было исключено из текста Постановления, и многие из тех, кому раньше было отказано в выплате компенсации, получили возможность реализовать это право. В-третьих, с выплатой компенсации государство слагало с себя большую часть принятых им на себя обязательств по жилищному обустройству вынужденных переселенцев (по отношению к остальным ВПЛ, как уже было отмечено, оно таких обязательств за собой не признает), поскольку после получения компенсации вынужденный переселенец лишался права проживать в центре временного размещения и в помещении из фонда жилья для временного поселения и права встать на жилищный учет для получения постоянного социального жилья. Между тем размер компенсации с самого начала был недостаточен для самостоятельного обустройства (максимальный размер компенсации за жилье составлял 120 тыс. рублей на семью, за имущество - 20 тыс. рублей на семью) и впоследствии не индексировался, так что за последующие годы она обесценилась из-за инфляции и роста цен на жилье.
Если постановление № 510 касалось только тех ВПЛ, которых можно отнести к категории переселившихся, то постановление Правительства РФ от 04.07.03 г. № 404, напротив, регулирует выплату компенсаций «гражданам, постоянно проживающим на территории Чеченской Республики», т.е. тем, кто не покидал ее территории, и тем ВПЛ, которые вернулись в Чечню. Это постановление издано также на основании Указа 1995 г., и действие его распространяется не только на тех, кто пострадал в результате второго вооруженного конфликта, но и на тех, кто стал жертвами первого. Однако право на компенсацию имеют только лица, жилье которых в настоящее время признано не подлежащим восстановлению. Компенсация выплачивается «за одно утраченное жилье (индивидуальный дом или квартиру)» вне независимости от формы собственности и за находившееся в нем имущество. Размер компенсации установлен в твердой сумме – 300 тыс.рублей за утраченное жилье и 50 тыс. за имущество – «независимо от количества членов семьи или семей, зарегистрированных» в разрушенном жилье.
8. Заключение
Анализ внутреннего правопорядка Российской Федерации в свете Руководящих принципов по вопросу о перемещении лиц внутри страны приводит к следующим выводам.
Первый – о принципиальной совместимости внутреннего правопорядка с Руководящими принципами, во всяком случае с формально-юридической точки зрения, которая обусловлена главой 2 «Права и свободы человека и гражданина» и ст.15 Конституции. Вместе с тем в российском правовом регулировании па уровне законов и подзаконных актов имеются существенные и отсутствует конкретизация гражданских, политических и социальных прав применительно к специфическим потребностям лиц, перемещенных внутри страны. С учетом этого Руководящие принципы могут стать важным практическим руководством для государства, его органов и должностных лиц при условии, что государство готово проявить «политическую волю».
Второй вывод. Руководящие принципы являются своего рода кодексом, не только объединяющим в одно целое нормы международного права, которые могут быть использованы для защиты лиц, перемещенных внутри страны, но также конкретизирующим эти нормы и восполняющим некоторые пробелы, существующие в международном праве. Поэтому было бы крайне важно придать им обязывающий характер, перевести их из категории рекомендательного документа в категорию международного договора, с тем чтобы обязательства, принятые на себя государствами, вытекали непосредственно из Руководящих принципов. Это обеспечило бы лицам, перемещенным внутри страны, более действенную защиту на всех стадиях перемещения.
Но и в своем нынешнем качестве Руководящие принципы приобретают все больший авторитет и влияние, в том числе и на постсоветском пространстве. Об этом свидетельствует, в частности, типовой проект «О внутренней миграции», разработанный Межпарламентской ассамблеей Евразийского экономического сообщества, куда входят представители парламентов государств – членов Сообщества (Республики Беларусь, Казахстана, Киргизии, Российской Федерации и Таджикистана). В компетенцию Межпарламентской ассамблеи, созданной в мае 2002 года, входит в числе прочего координация законотворческой деятельности национальных парламентов, и с этой целью она «разрабатывает и принимает типовые проекты, на основе которых государствами – членами Сообщества разрабатываются акты национального законодательства».
Предметом регулирования в главе V “Вынужденная миграция” этого типового проекта стало вынужденное перемещение применительно к нескольким ситуациям: из зон экологических бедствий (экологических катастроф или резкого ухудшения окружающей среды); из зон чрезвычайных ситуаций (имеются в виду зоны, где объявлено чрезвычайное положение в связи со стихийными бедствиями, крупными авариями и катастрофами); из районов вооруженных конфликтов и массовых беспорядков. Подход к регулированию выдержан в духе Руководящих принципов. В частности, устанавливается прямой запрет дискриминации при осуществлении прав и свобод перемещенных лиц на том основании, что они являются вынужденными мигрантами (что соответствует Принципу 1). За ними признается право искать безопасные условия жизни в другой части страны, и они не подлежат принудительному возвращению или поселению в любом месте, где может возникнуть угроза их жизни, безопасности, свободе или здоровью ( что соответствует Принципу 15). Они не должны подвергаться аресту или содержанию под стражей на том основании, что являются вынужденными мигрантами, и принудительно содержаться в лагерях (что соответствует Принципу 12). Они имеют право знать о судьбе и местонахождении пропавших родственников, право на невмешательство в частную жизнь, в том числе на совместное проживание с членами семьи, право на признание правосубъектности и на восстановление утраченных при перемещении документов (Принципы 16, 17 и 20). Им оказывается содействие в трудоустройстве (а в случаях невозможности трудоустройства содействие в регистрации в качестве безработного), обеспечивается получение соответствующих социальных выплат, медицинская и лекарственная помощь на льготных условиях. За ними признается право на возмещение вреда, причиненного их здоровью.
Таким образом, типовой проект определяет общие правовые рамки, в которых государства – члены Сообщества берут «на себя обязанности по осуществлению необходимых мер» для реализации этой законодательной модели.
Только недавно Правительство РФ постановлением от 31.10.02 № 785 отменило это ограничение.
_____________________________________________________________________________________________________
1 Nowak M. U.N. Covenant on Civil and Politidal Rights, CCPR Commentary. 1995.
2 Ст.53 гласит: «Ничто в настоящей Конвенции не может быть истолковано как ограничение или умаление любого из прав человека или основных свобод, которые могут обеспечиваться законодательством любой Высокой Договаривающейся Стороны или любым иным соглашением, в котором она участвует» (прим.пер.)
3 Принципы Сан-Ремо – Декларация о нормах международного гуманитарного права, регулирующих поведение враждующих сторон во время вооруженных конфликтов немеждународного характера. Принята Советом Международного института гуманитарного права 7 апреля 1990 г. в Таормине (Италия). (прим .пер.)
4 Lavoyer Jean-Philippe. Guiding Principles on Internal Displacement. 38 Internal Review of the Red Cross, No.324, p.477.
5 О дискриминации чеченцев, оказавшихся за пределами Чеченской Республики, см. Дискриминация по месту жительства и этническому признаку в Москве и Московской области: Локлад ПЦ «Мемориал» и Комитета «Гражданское содействие». М.,2000; С.А.Ганнушкина «О положении в России жителей Чечни, вынужденно покинувших ее территорию». Вып.1, М., 2002; Вып.2, М., 2003. Также www.refugee.memo.ru
Главная страница || Договора || Поиск || Другие сайты