MANUEL DE FORMATION SUR LA SURVEILLANCE DES DROITS HUMAINS

ANNEXE 1 AU CHAPITRE 10: PRÉSENTATION SOMMAIRE DU HAUT COMMISSARIAT DES NATIONS UNIES POUR LES RÉFUGIÉS (1)

Le Haut Commissairiat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) a été créé par une résolution de l'Assemblée générale en date du 14 décembre 1950, et l'organisation est devenue active le 1er janvier 1951. Dans un premier temps, elle était conçue pour un mandat de trois ans, et son établissement venait en parallèle avec la Convention relative au statut des réfugiés (1951), dans le but de venir en aide aux personnes devenues réfugiées avant 1951. En 1967, un Protocole fut ajouté à la Convention pour supprimer cette limite de date, et ses dispositions sont toujours applicables. Le mandat du HCR a été régulièrement renouvelé par l'Assemblée générale, pour des périodes de cinq ans, au fur et à mesure que se succédaient des crises mettant en cause des réfugiés. Son mandat actuel court jusqu'à la fin 2003. Le siège du HCR est à Genève, mais l'organisation comprend environ 200 bureaux dans le monde.

1. LE MANDAT DU HCR

Ce mandat figure dans le statut du HCR. La fonction essentielle de celui-ci consiste à apporter une protection internationale aux réfugiés ne pouvant plus bénéficier de celle de leur propre gouvernement, et à rechercher des solutions durables à leurs problèmes, en facilitant le rapatriement volontaire des réfugiés, ou leur intégration à de nouvelles communautés dans un climat de sécurité et de dignité. Le Haut Commissariat "ne comporte aucun caractère politique"; son activité est "humanitaire et sociale".

Son statut confère au HCR la compétence de prêter aide et assistance aux réfugiés, à savoir toute personne qui "craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité, et qui ne peut ou, du fait de cette crainte ou pour des raisons autres que de convenance personnelle, ne veut se réclamer de ce pays [...]".

Les dimensions du travail du HCR se sont élargies à mesure que s'étendait au cours des années la définition du "réfugié" à travers différents instruments internationaux. Le HCR joue en outre un rôle croissant dans les situations mettant en jeu des personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays (PDI). Son statut ne lui donne pas mandat pour venir en aide aux personnes tombant dans cette catégorie; cependant, l'Assemblée générale et le Secrétaire général ont demandé à de nombreuses reprises à l'organisation de mettre son expérience et ses ressources à la disposition de personnes qui sont, de fait, "des réfugiés dans leur propre pays".

Le rôle du HCR s'est encore élargi du fait de l'interprétation faite de son obligation, prévue au mandat, de rechercher des "solutions permanentes". L'agence entreprend des activités de plus en plus nombreuses dans le pays d'origine, visant à créer des conditions de nature à inciter au retour des réfugiés, et d'autres comportant un "monitoring des rapatriés". Les efforts du HCR dans le pays d'origine sont destinés à favoriser et à soutenir le processus de retour de telle sorte qu'il soit permanent.

Protection et aide aux réfugiés demeurent toutefois les fonctions premières du HCR, et dans ce cadre l'organisation mène de nombreuses activités; dont la fourniture de nourriture, d'abris et de soins médicaux, l'éducation, le bien-être social, et les activités génératrices de revenus.

Le HCR a défini quatre principales formes d'assistance pour ses activités : (1) secours en cas d'urgence; (2) à plus long terme, "soins et entretien" pour les réfugiés en attente d'un remède à leur situation; (3) programmes d'installation locale visant à aider les réfugiés à s'intégrer dans le pays d'accueil; et (4) programmes de rapatriement visant à aider les réfugiés à regagner leur pays d'origine.

2. LE RÔLE DU HCR DANS LE RAPATRIEMENT DES RÉFUGIÉS ET/OU PDI

Au cours de toute opération de rapatriement, le HCR possédera au moins un bureau dans le pays d'accueil, et un autre dans le pays d'origine. Les activités du HCR au cours du rapatriement s'effectuent donc des deux côtés de la frontière.

On peut employer trois expressions pour résumer l'activité du HCR en matière de rapatriement :

a. promouvoir des solutions

La "promotion de solutions" est le nom donné par le HCR à ses entreprises visant à résoudre à la base les problèmes d'un mouvement de réfugiés. Ces activités se concentrent donc dans le pays d'origine, et elles sont entamées avant le début du rapatriement. La promotion de solutions implique de créer un dialogue national, régional et international, afin de discuter de la situation. Elle peut également comporter des négociations avec les parties à un conflit, en vue d'améliorer le sort humanitaire d'une population de réfugiés. Le HCR estime qu'aucun rapatriement ne peut être réussi tant que persistent les conditions qui ont amené au déplacement.

b. favoriser le rapatriement

La "promotion du rapatriement" est le terme décrivant la politique active par laquelle le HCR favorise le rapatriement. Une fois que les conditions minimales requises dans le pays d'origine sont remplies, le HCR va commencer à promouvoir le rapatriement. Son personnel de terrain pourra organiser des campagnes afin d'informer les réfugiés (ou PDI) sur les changements intervenus dans la situation dans leur pays ou région d'origine, et sur tout accord de paix ou autre signé entre temps. Le personnel dans les camps de personnes déplacées apportera sa contribution au rapatriement en enregistrant les personnes qui optent pour le retour, en apportant tout conseil nécessaire, et en s'assurant de la sécurité juridique, physique et matérielle des returnees.

c. faciliter

Le terme de "facilitation" est employé par le HCR pour désigner l'aide qu'il apporte aux personnes déplacées souhaitant regagner leur lieu d'origine, même lorsque le personnel du HCR n'a pas le sentiment que sont remplies les conditions minimales requises dans le pays ou la région d'origine. Lorsque des réfugiés décident de leur propre chef de rentrer chez eux, le HCR leur prêtera souvent assistance, par exemple en leur fournissant des moyens de transport et des informations sur la situation régnant dans leur pays d'origine, mais sans pour autant "promouvoir" le retour.

3. LE HCR DANS LE PAYS D'ORIGINE

Dans le pays d'origine, outre les efforts déployés dans le cadre des "solutions possibles", le HCR développe un certain nombre d'activités différentes :

a. Le monitoring des réfugiés

L'objectif du monitoring des returnees par les fonctionnaires du HCR chargés de la protection consiste à assurer que ces personnes soient en mesure de regagner avec succès leurs communautés d'origine. L'autorité dont dispose le HCR pour procéder au monitoring des returnees se fonde sur son mandat, qui l'oblige à rechercher "des solutions permanentes".

Les fonctionnaires chargés de la protection qui assurent le monitoring et la réintégration des rapatriés sont particulièrement concernés par la mesure dans laquelle ces personnes peuvent jouir de leurs droits humains en toute égalité avec les autres personnes de la communauté. Par conséquent, à l'égard des normes juridiques internationales, le HCR s'intéresse principalement au principe de "non-discrimination". C'est dans ce cadre de non-discrimination que les fonctionnaires chargés de la protection pourront mettre l'accent sur l'accès des rapatriés à leurs terres agricoles et de résidence, qui pose fréquemment des problèmes aux returnees.

b. Les femmes réfugiées

Au cours du processus de rapatriement, le HCR attache une importance particulière aux groupes vulnérables, et notamment aux femmes réfugiées. Les efforts se concentrent sur le monitoring et la satisfaction des besoins des femmes rapatriées, avec les aspects suivants : les femmes chefs de foyer; la sécurité physique; la participation aux processus de prise de décision; l'accès aux aides et autres formes d'assistance; et les femmes victimes deviolences sexuelles et autres. Habituellement, le HCR disposera de personnel de terrain spécialisé dans l'assistance aux femmes réfugiées.

c. Le respect du droit national

Le HCR se livrera fréquemment à des activités tendant à renforcer le respect du droit national dans le pays d'origine, et notamment à la création de capacités dans les institutions nationales, la formation de la police et du corps judiciaire, etc. Concernant spécifiquement les rapatriés, le HCR est en mesure d'apporter un conseil juridique, et même d'intervenir en leur faveur dans le processus juridique national.

d. Les droits de l'homme

Vis-à-vis des droits de l'homme en général, le personnel du HCR participe à leur promotion, et coopère souvent avec d'autres organisations créant une structure de droits de l'homme dans le pays d'origine.

4. LA COOPÉRATION AVEC D'AUTRES ORGANISATIONS

Comme le nombre de réfugiés dans le monde s'accroît, le HCR a constaté qu'il est de plus en plus nécessaire de travailler avec d'autres organisations, dont les agences des Nations unies et des organisations non-gouvernementales (ONG). Dans certains grands camps de réfugiés, par exemple, le HCR attribue des responsabilités précises et spécialisées à un certain nombre de différentes ONG. Ainsi, par exemple, le travail médical pourra être accompli par telle ONG, la construction de latrines par telle autre, et les adductions d'eau par une troisième. Le HCR supervise leurs activités.

5. LE FINANCEMENT

Les activités du HCR sont financées presque exclusivement par des contributions volontaires apportées par des gouvernements, des organisations intergouvernementales et non-gouvernementales, et par des personnes privées. Depuis 1992, le budget du HCR dépasse un milliard de dollars US par an.2

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1 Largement inspiré de UNHCR, Handbook, Voluntary Repatriation : International Protection (1996).

2 Dans l'adaptation du présent Manuel aux missions de droits de l'homme spécifiques, cette Annexe sera complétée par un paragraphe consacré aux activités du HCR dans la région. La mission se procurera des informations sommaires sur les activités du HCR dans la région, et particulièrement sur la localisation des bureaux de terrain du HCR. Ces renseignements comprendront, si possible, les noms et numéros de téléphone des membres du HCR avec lesquels les HRO pourront prendre contact dans leurs régions respectives. Ces renseignements seront distribués à tous les bureaux locaux de la mission de droits de l'homme de l'ONU.