1. Me es particularmente grato prologar este tomo II de la Serie E sobre las Medidas Provisionales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (1996-2000). Dichas medidas vienen asumiendo una importancia creciente en la jurisprudencia de la Corte en los últimos años, revelan la dimensión preventiva de la protección internacional de los derechos humanos, representan una verdadera garantía jurisdiccional de carácter preventivo, y constituyen uno de los aspectos más gratificantes de la labor de salvaguardia internacional de los derechos fundamentales de la persona humana. Como todo instituto jurídico, dichas medidas son susceptibles de perfeccionamiento, sobre todo bajo una concepción esencialmente evolutiva del Derecho.

2. En efecto, la evolución histórica de las medidas provisionales requiere de la doctrina contemporánea algunas precisiones conceptuales, no articuladas suficientemente hasta la fecha, en cuanto a su transposición de los sistemas jurídicos nacionales al ordenamiento jurídico internacional, así como en cuanto a su transposición de este último - en el marco del Derecho Internacional Público - al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, dotado de especificidad propia. En efecto, las medidas cautelares, del derecho procesal interno, inspiraron las medidas provisionales que se desarrollaron posteriormente en el ámbito del derecho procesal internacional.

3. En el plano del ordenamiento jurídico interno, el proceso cautelar se desarrolló para salvaguardar la eficacia de la propia función jurisdiccional. La acción cautelar pasó a tener por objeto garantizar, no directamente el derecho subjetivo per se, sino más bien la propia actividad jurisdiccional. Fue sobretodo la doctrina procesalista italiana de la primera mitad del siglo XX que dió una contribución decisiva para afirmar la autonomía de la acción cautelar. Sin embargo, toda esta construcción doctrinal no consiguió liberarse de un cierto formalismo jurídico, dejando a veces la impresión de tomar el proceso como un fín en sí mismo, y no como un medio para la realización de la justicia.

4. Las medidas cautelares alcanzaron el nivel internacional (en la práctica arbitral y judicial internacional), a pesar de la estructura diferente de éste, cuando comparado con el plano del derecho interno. En un estudio pionero, titulado Les mesures provisoires de procédure internationale et leur influence sur le développement du droit des gens, publicado en Paris en 1931, el distinguido jusinternacionalista suizo Paul Guggenheim señaló con pertinencia que la transposición de las medidas provisionales del orden jurídico interno al internacional - siempre ante la probabilidad o inminencia de un "daño irreparable", y la preocupación o necesidad de asegurar la "realización futura de un determinada situación jurídica" - tuvo el efecto de ampliar el dominio de la jurisdicción internacional, con la consecuente reducción del llamado "dominio reservado" del Estado.

5. Esta transposición innovadora enfrentó dificultades, pero, a lo largo de los años, la erosión del concepto de "dominio reservado" del Estado (o "competencia nacional exclusiva") se tornó evidente, para lo cual contribuyó la propia práctica judicial internacional. El artículo 41 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) - y de su predecesora, la Corte Permanente de Justicia Internacional (CPJI) - consagró efectivamente el poder de la Corte de La Haya de "indicar" medidas provisionales. El verbo utilizado generó un amplio debate doctrinal acerca de su carácter vinculante, que no impidió el desarrollo de una vasta jurisprudencia (de la CPJI y la CIJ) sobre la materia.

6. Tal jurisprudencia clarificó la naturaleza jurídica de dichas medidas, de carácter esencialmente preventivo, indicadas o otorgadas sin perjuicio de la decisión final en cuanto al fondo de los casos respectivos. Su uso generalizado en los planos tanto nacional como internacional ha llevado a una corriente de la doctrina contemporánea a considerar tales medidas como equivalentes a un verdadero principio general del Derecho, común a virtualmente todos los sistemas jurídicos nacionales, y convalidado por la práctica de los tribunales nacionales, arbitrales, e internacionales.

7. Es ampliamente conocido el objeto de las medidas provisionales en el contencioso internacional (en el marco del Derecho Internacional Público): preservar los derechos reivindicados por las partes, y, por ende, la integridad de la decisión de fondo del caso, impidiendo que ésta carezca de sentido y eficacia, y que el resultado de todo el proceso sea frustrado. En otras palabras, las medidas provisionales buscan asegurar que la sentencia de fondo no sea perjudicada por acciones indebidas de las partes pendente lite. Las partes deben, pues, abstenerse de cualquier acción que pueda ampliar o agravar la controversia y tener un efecto perjudicial en la ejecución de la futura sentencia de fondo. Este rationale de las medidas provisionales en el derecho procesal internacional tiene sus raíces en el de las medidas cautelares en el derecho procesal interno.

8. En efecto, en el derecho procesal tanto interno como internacional, las medidas cautelares o provisionales, respectivamente, tienen además el propósito común de buscar mantener el equilibrio entre las partes, en la medida de lo posible. La ya mencionada transposición de dichas medidas del orden interno al internacional - especificamente, al contencioso inter-estatal, - no parece haber generado, en este particular, un cambio fundamental en el objeto de tales medidas. Este cambio sólo vino a ocurrir con la más reciente transposición de las medidas provisionales del ordenamiento jurídico internacional - el contencioso tradicional entre Estados - al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, dotado de especificidad propia.

9. Es en el ámbito de este último que las medidas provisionales se liberan del formalismo jurídico de la ciencia jurídica del pasado. En el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, las medidas provisionales van más allá en materia de protección, revelando un alcance sin precedentes: en el presente dominio, tales medidas, además de su carácter esencialmente preventivo, protegen efectivamente derechos fundamentales, en la medida en que buscan evitar daños irreparables a la persona humana como sujeto del Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

10. Tales medidas no se ajustan, pues, a la abstracción - propia de la doctrina clásica - de un "mundo jurídico" pretensamente autosuficiente, desvinculado de los problemas del cotidiano de los seres humanos, de la realidad social. Todo al contrario, revelan que el derecho no opera en el vacuo. Podemos decir que en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos - que es esencialmente un derecho de protección del ser humano - las medidas provisionales alcanzan efectivamente su plenitud, revistiéndose de un carácter, más que cautelar, verdaderamente tutelar.

11. Es lo que se desprende del artículo 63(2) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que dispone: - "En casos de extrema gravedad y urgencia, y cuando se haga necesario evitar daños irreparables a las personas, la Corte, en los asuntos que esté conociendo, podrá tomar las medidas provisionales que considere pertinentes. Si se tratare de asuntos que aún no estén sometidos a su conocimiento, podrá actuar a solicitud de la Comisión". El artículo 25(1) del Reglamento vigente de la Corte recoge los elementos consagrados en el artículo 63(2) de la Convención, es decir, la extrema gravedad y urgencia, y la prevención de daños irreparables a las personas, facultando a la Corte en tales circunstancias a ordenar medidas provisionales, de oficio o a instancia de parte, en cualquier estado del procedimiento.

12. Si se tratare de asuntos aún no sometidos a su conocimiento, la Corte podrá actuar a solicitud de la Comisión (artículo 25(2)), en relación con casos pendientes ante esta última. Y el artículo 25(4) del Reglamento faculta al Presidente de la Corte, si esta no estuviere reunida, a dictar medidas urgentes a fin de asegurar la eficacia de las medidas provisionales que después pueda tomar la Corte en su próximo período de sesiones. De su parte, la Comisión, en virtud del artículo 29(2) de su Reglamento vigente, se reserva la facultad de tomar medidas cautelares. Y el artículo 76 de su Reglamento rige las solicitudes de la Comisión a la Corte para que ésta adopte las medidas provisionales que considere pertinentes.

13. Las medidas provisionales de la Corte son, pues, dotadas de base convencional, - el artículo 63(2) de la Convención Americana, ubicado bajo la sección 2 del capítulo VIII del Pacto de San José, sobre "Competencia y Funciones" de la Corte, - no pudiendo haber dudas en cuanto a su carácter vinculante. Si, por un lado, su carácter excepcional y su histórico legislativo puedan parecer sugerir una interpretación "restrictiva" de las mismas, por otro lado no se puede desprender de sus travaux préparatoires que los redactores de la Convención Americana (artículo 63(2)) hayan pretendido privar la Corte de sus poderes judiciales inherentes, inclusive en materia de medidas provisionales.

14. El carácter excepcional de las medidas provisionales no significa, a mi juicio, que deban estas ser restrictivamente interpretadas: son dictadas en función de las necesidades de protección, siempre y cuando se reúnan los requisitos básicos de la extrema gravedad y urgencia, y la prevención de daños irreparables a las personas (supra). Dichos requisitos las transforman en una verdadera garantía jurisdiccional de carácter preventivo. Esta caracterización corresponde a su verdadero rationale en la protección internacional de los derechos humanos, el cual debe prevalecer sobre un apego casi instintivo a su histórico legislativo. De todos modos, la Corte es, en cualesquiera circunstancias, maestra de su jurisdicción; como todo órgano poseedor de competencias jurisdiccionales, retiene ella el poder inherente para determinar el alcance de su propia competencia (Kompetenz-Kompetenz / compétence de la compétence), - sea en materia consultiva, sea en materia contenciosa, sea en relación con medidas provisionales de protección.

15. Esto se aplica con aún mayor fuerza en razón de la base convencional de las medidas provisionales ordenadas por la Corte Interamericana (supra). Las medidas equivalentes dictadas por la Corte Europea de Derechos Humanos tienen una base tan sólo reglamentaria, mientras que las "indicadas" por la Corte Internacional de Justicia cuentan con una base estatutaria (artículo 41 del Estatuto). No se puede, por lo tanto, pretender extender al sistema interamericano de protección la polémica doctrinal acerca del alcance de los efectos jurídicos de las medidas provisionales en el sistema europeo de protección o las "indicadas" por la Corte de La Haya: las medidas provisionales de protección ordenadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos tienen, en razón de su base convencional, un carácter indudablemente obligatorio.

16. En el contencioso interestatal, el poder de un tribunal como la Corte Internacional de Justicia de indicar medidas provisionales de protección en un caso pendiente de decisión tiene por objeto preservar los derechos respectivos de las partes, evitando un daño irreparable a los derechos en litigio en un proceso judicial. Así lo ha señalado la Corte de La Haya, por ejemplo, en el caso de la Jurisdicción en Materia de Pesquerías (Reino Unido versus Islandia, 1972), en el caso de los Rehenes (Personal Diplomático y Consular de Estados Unidos) en Teherán (Estados Unidos versus Irán, 1979), y, más recientemente, en el caso de Nicarágua versus Estados Unidos (1984), y en el caso de la Aplicación de la Convención contra el Genocidio (Bosnia Herzegovina versus Yugoslavia [Servia y Montenegro], 1993). (A éstos se agregan varios otros casos en que la Corte Internacional de Justicia se ha pronunciado sobre la materia). Subyacente a este razonamiento encuéntrase la búsqueda de equilibrio entre los intereses de las partes litigantes (Estados demandante y demandado), reflejo de la importancia tradicionalmente atribuída al rol de la reciprocidad en el derecho internacional en general.

17. Distintamente, en el contencioso internacional de los derechos humanos, el poder de un tribunal como la Corte Interamericana de Derechos Humanos de ordenar medidas provisionales de protección, como ya señalado, tiene por objeto central salvaguardar los derechos humanos consagrados en la Convención Americana, en casos de extrema gravedad y urgencia y para evitar daños irreparables a las personas. Subyacente a la aplicación de medidas provisionales de protección por la Corte Interamericana encuéntranse consideraciones superiores de ordre public internacional, concretadas en la protección del ser humano. Además de su dimensión esencialmente preventiva, tales medidas también revelan la especificidad del Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

18. La gran mayoría de las solicitudes de medidas provisionales han sido acatadas y ordenadas por la Corte Interamericana, en relación tanto con casos pendientes ante élla, así como con casos todavía no sometidos a élla, a petición de la Comisión. En muy raras ocasiones decidió la Corte no ordenar las medidas solicitadas. Antes de ordenar medidas provisionales de protección, la Corte siempre verifica si los Estados en cuestión han reconocido (bajo el artículo 62(2) de la Convención) como obligatoria su competencia en materia contenciosa.

19. Las medidas provisionales de protección han sido ordenadas en la práctica en casos implicando una amenaza inminente a la vida o integridad personal. En varias solicitudes de dichas medidas por parte de la Comisión en casos todavía no pendientes ante la Corte, esta última ha estimado aplicable la presunción de que tales medidas de protección son necesarias. La Corte, en la práctica, no ha exigido de la Comisión una demonstración sustancial (substantial evidence) de que los hechos son verdaderos, sino procedido más bien con base en la presunción razonable (prima facie evidence) de que los hechos son verdaderos.

20. En la casi totalidad de los casos, las medidas de protección fueron ordenadas por la Corte a solicitud de la Comisión; pero en una ocasión (resolución de 15.01.1988, casos Velásquez Rodríguez, Fairén Garbi y Solís Corrales, y Godínez Cruz, relativos a Honduras) la Corte las ordenó motu proprio, y en otra ocasión (resolución de 07.04.2000, caso del Tribunal Constitucional, relativo al Perú), su Presidente dictó medidas urgentes igualmente ex officio, por tratarse de casos de extrema gravedad urgencia y para evitar daños irreparables a las personas.

21. Hasta la fecha, las medidas provisionales ordenadas por la Corte Interamericana, o las medidas urgentes dictadas por su Presidente, han efectivamente protegido derechos fundamentales, esencialmente el derecho a la vida y el derecho a la integridad personal (física, psíquica y moral). Pero siendo todos los derechos humanos interrelacionados e indivisibles, no parece haber, jurídica y epistemologicamente, impedimiento alguno a que vengan en el futuro a amparar otros derechos humanos, siempre y cuando se reúnan las pré-condiciones de la extrema gravedad y urgencia, y de la prevención de daños irreparables a las personas, consagradas en el artículo 63(2) de la Convención Americana.

22. Más de 200 personas (peticionarios o testigos) han sido protegidas, hasta el presente, por las medidas ordenadas por la Corte Interamericana, o su Presidente, lo que revela su extraordinaria importancia; la Corte ha examinado dichas medidas, hasta el presente, en 10 casos tramitados ante ella, y en 15 casos que todavía no se encuentran sometidos al Tribunal (lo que representa un gran avance en el derecho procesal de los derechos humanos). En una ocasión (resolución de 25.05.1999, caso James et al., relativo a la República de Trinidad y Tobago), las medidas ordenadas por la Corte suscitaron significativas consideraciones de orden doctrinal.

23. En sus resoluciones sobre medidas provisionales, la Corte Interamericana, además de la adopción de dichas medidas, también ha requerido al Estado que informe periodicamente sobre ellas, y a la Comisión que presente a la Corte sus observaciones sobre los informes estatales. Esto ha posibilitado a la propia Corte ejercer un monitoreo continuo del cumplimiento, por parte de los Estados en cuestión, de sus propias medidas provisionales de protección.

24. En el período de ocho años entre 1987 y 1994, la Corte Interamericana de Derechos Humanos tomó resoluciones sobre medidas provisionales en diez casos (Velásquez Rodríguez, Godínez Cruz, Fairén Garbi y Solís Corrales, Bustíos Rojas, Chunimá, Chipoco, Penales Peruanos, Reggiardo Tolosa, Colotenango, y Caballero Delgado y Santana). En el año de 1995, tomó dichas resoluciones en tres casos (nuevamente Colotenango, Carpio Nicolle, y Blake); en el curso del año de 1996, el número de casos objeto de medidas provisionales ordenadas por la Corte se elevó a ocho (casos Carpio Nicolle, Colotenango, Alemán Lacayo, Vogt, Suárez Rosero, Serech y Saquic, Loayza Tamayo, Giraldo Cardona). Solamente durante el año de 1997, la Corte resolvió medidas provisionales en once casos (Caballero Delgado y Santana, Giraldo Cardona, Alemán Lacayo, Colotenango, Blake, Álvarez y Otros, Cesti Hurtado, Carpio Nicolle, Serech y Saquic, Vogt, Loayza Tamayo). O sea, solamente en el año de 1997, las actuaciones de la Corte en materia de medidas provisionales ultrapasaron suas actuaciones en los ocho primeros años de operación (1987-1994, supra).

25. Las medidas provisionales siguieron siendo frecuentemente ordenadas en los últimos dos años, en un claro síntoma de las crescientes necesidades de protección del ser humano y de la difusión y conscientización cada vez mayores de este mecanismo de protección, de dimensión esencialmente preventiva. Así, en el curso del año de 1998, la Corte dictó resoluciones sobre medidas provisionales en nueve casos (Cesti Hurtado, Álvarez y Otros, Paniagua Morales y Otros y Vásquez y Otros, Clemente Teherán y Otros, James y Otros, Giraldo Cardona, Carpio Nicolle, Bámaca Velásquez, Colotenango). Durante el año de 1999, la Corte resolvió medidas provisionales en ocho casos (Clemente Teherán y Otros, James y Otros, Caballero Delgado y Santana, Colotenango, Cesti Hurtado, Carpio Nicolle, Giraldo Cardona, Digna Ochoa y Plácido y Otros). En fín, en el primer período ordinario de sesiones del año 2000, la Corte volvió a adoptar otra resolución sobre medidas provisionales de protección (caso Colotenango).

26. Algunos de estes casos han requerido diversas actuaciones de la Corte (medidas provisionales reiteradas o ampliadas) o de su Presidente (medidas urgentes), como, por ejemplo, - para citar las más numerosas, - los casos James y Otros (once actuaciones), Álvarez y Otros (once), Colotenango (diez), Carpio Nicolle (nueve), Giraldo Cardona (siete), entre otros. Así como hubo casos en que la Corte resolvió no dictar las medidas solicitadas (v.g., Chipoco, Penales Peruanos) y casos en que la Corte las dió por concluídas o las levantó (v.g., Alemán Lacayo, Vogt, Serech y Saquic, Paniagua Morales y Otros y Vásquez y Otros, Suárez Rosero, Loayza Tamayo), también ha habido casos en que las medidas han sido mantenidas o prolongadas por largo tiempo (v.g., Colotenango, 1994-2000; Carpio Nicolle, 1995-2000; Caballero Delgado y Santana, 1994-1999; Álvarez y Otros, 1997-2000; Blake, a partir de 1995; Giraldo Cardona, desde 1996; Cesti Hurtado, a partir de 1997; entre otros).

27. Las medidas provisionales ordenadas por la Corte (y las urgentes dictadas por su Presidente) son, por definición, de carácter temporal; sin embargo, si persisten en el tiempo sus pré-requisitos - los elementos de "extrema gravedad y urgencia" y la necesidad de "evitar daños irreparables a las personas", consagrados en el artículo 63(2) de la Convención Americana - a la Corte no le ha quedado alternativa sino mantenerlas (y, en algunos casos, inclusive ampliarlas), por cuanto tienen primacía los imperativos de protección del ser humano. En nada sorprende que, en nuestra región, donde las condiciones de vulnerabilidad de los derechos fundamentales de la persona humana se prolongan patologicamente en el tiempo (a pesar, en algunos casos, de los esfuerzos del poder público), las medidas provisionales de protección tengan del mismo modo que mantenerse en el tiempo, para hacer frente a las amenazas crónicas a aquellos derechos fundamentales.

28. Para concluir, me permito agregar una breve consideración de orden metodológica. El primer tomo de la Serie E sobre las Medidas Provisionales de la Corte, sigue un orden estrictamente cronológico, cubriendo el período que se extiende de noviembre de 1987 hasta julio de 1996. Con el sensible aumento de solicitudes de medidas provisionales en los cuatro últimos años, este segundo tomo de la Serie E sobre las Medidas Provisionales de la Corte, que cubre el período de julio de 1996 hasta junio de 2000, sigue el orden cronológico pero ordenado por casos, en secuencia alfabética. Esta innovación, motivada por el desarrollo de la jurisprudencia reciente de la Corte al respecto (en los cuatro últimos años), tiene la ventaja de presentar de forma más didáctica las decisiones de la Corte, o de su Presidente, sobre la materia, y facilitar la consulta a las mismas.

29. El uso más frecuente de las medidas provisionales de la Corte, y medidas urgentes de su Presidente, es alentador, en el sentido de subrayar la dimensión preventiva de la protección internacional de los derechos humanos, y propiciar el fortalecimiento de este instituto procesal de crucial importancia para la protección de los derechos fundamentales de la persona humana. En el desarrollo continuo de tales medidas, un papel de la mayor relevancia está naturalmente reservado a la jurisprudencia sobre la materia; de ahí la utilidad de la publicación de su sistematización, como en el presente tomo. Como anteriormente señalado, las medidas provisionales constituyen indudablemente uno de los aspectos más gratificantes de la labor en pro de la salvaguardia internacional de los derechos fundamentales del ser humano.

San José de Costa Rica,

02 de junio de 2000.

Antônio Augusto Cançado Trindade

Presidente de la Corte Interamericana de

Derechos Humanos